■刘　亭/文

城市化：请敬畏要素的自由流动

■刘亭/文

今年10月里的最后一天，我自北京匆匆回杭，晚上要参加一位知名城市化专家的新书研讨会，并荣幸地被邀请作为点评嘉宾。

专家不是别人，正是上海交通大学、复旦大学的陆铭教授。他的大作即将付梓，书名是《大国大城》。

当初主办者来联系我时，就觉得这个名字“似曾相识”——翻找了一下，原来早在五年前的差不多时候（2010年11月12日），我曾撰文点评过他的宏论（见之于2010年11月4日之《财经网》）：“对城市化的大步推进不必过虑。”而我写评论的题目则是：“我们要的是市场化的城市化”。

神交之后面见，陆先生继承了他一贯以来的思路和风格，仍然是对当下众多偏离城市化正道的政策提出尖锐批评——尽管他没有剑走偏锋，动用任何感情用事的词语。

而这，正是我觉得他有力量之所在：讨论问题要靠平心静气的分析，也要靠娓娓道来的说理；要靠符合规律，也要靠符合逻辑。

城市化水平的典型标志，虽然表现为稳定地工作和生活在城市的人口，在同期社会总人口中的比重，但同时还涉及到一个合理的城市体系和结构的问题。而这种合理化不是凭空得来的，它“必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制”。

正因为“未能科学地认识城市化和城市体系的形成机理”，长期以来，政府和社会各界对中国的城市化存在诸多误解，陆先生对此主要总结为三：一是“误把耕地减少与城市化简单对应”；二是“误把城市病与城市扩张作简单对应”；三是“错误地夸大了农民工市民化的成本”。

又正是受这些认识误区的影响，“政府倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程，导致城市化政策和现实情况之间存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趋势和政府行政力量将建设用地指标向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚发展的趋势和新城、开发区分散发展的矛盾”。

认识误区导致的政策偏差之后果，是“中国经济增长的动力受阻，效率恶化，地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担加重，城乡和地区间收入差距的扩大。同时，大城市内部的非户籍常住人口比重持续上升，社会风险加剧。”因此陆文提出，当前之中国城市化需要在五个方面进行经济政策调整：一是“户籍制度需在大城市和特大城市突破”；二是“建设用地指标配置应与劳动力流动方向一致”；三是“转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务”；四是“经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩”；五是“在大城市人口增长过程中，应注重都市圈和城市内部的科学规划，通过增加基础设施和公共服务的供给，有效应对城市病的挑战”。

由认识误区而政策偏差，由不良后果而对策建议，起承转合，丝丝入扣，这就是“逻辑的力量”，不服不行！这就是《大国大城》的主旨，令人期待！

当晚我的点评，虽然也结合陆老师的新作有所拓展，但一如作者的风格，也始终坚持自己“市场化的城市化”的既有立场，并进一步聚焦在市场化的精髓上：请敬畏要素的自由流动！

中国当下城市化的种种弊端，最初当然是根源于新中国“一边倒”后照搬前苏联的计划经济模式。每每决策层内部有人想引入带点市场化色彩的“修正”，基本上不是右派就是右倾。但如今改革开放也已经过去30多年了，怎么这个毛病就治不好了呢？原因没有别的，就是我们总是有意无意地将经济问题政治化，一说到“三农”问题，“重中之重”；一说到户籍土地、流民作乱，市场化改革便“就此打住”，鸦雀无声。其结果是，商品生产和购销领域的市场化程度空前高度，而要素领域的市场化改革“小脚女人”。至于到了“三农”范围，更是触及高压线、噤若寒蝉了。

究其实，土地和人在市场化的制度安排“眼中”，都是可以自由流动的要素。为什么相关的经济政策，就不可以从这一定位出发来制定呢？至于政治人、社会人的定位，可以去据此制定相容的其他政策，没有必要一定要打经济政策的主意，或谓将经济政策政治化、社会化。

不言自明的是，自由化的经济政策并不是不受任何规制所限。市场经济是投资和贸易自由化的经济，但不是照样有WTO、TPP这样的制度安排吗？关键在于，人家的安排是基于自由化的安排，是以自由化为导向的安排；是基于利益相关方权利和义务相一致、相对称的安排，是经过民主化程序确立的安排。而我们至今不能与时俱进的安排，却是基于行政化的安排，是行政指令“说了算”的安排；是基于利益某一方权利的安排，是未经法定程序确立的安排。

于是，我们的经济生活中就出现了一种怪现象：当人们打算推出市场化取向的新政策时，有人不是拿计划经济时代的老政策来抵挡你，而是拿改革开放以后的现行法条来阻遏你。既然是“依法治国、依法行政”，那你的新政策就给我“杀猪不吹气——蔫退”吧！

所以，陆老师的建议都很好，（尤其是他将其限定在经济政策的范围内），但如果说还要加上一条半条的话，那就在“两依”的新背景下，要将有关对策上升到法律调整的新境界：一来对《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律进行修改，二来对《宪法》法条进行修正（案）或解释（法）。而所有这一切有利于新型城市化的动作，都要遵循“建立社会主义市场经济”的基本法理，都要对市场化取向的“要素自由流动”，怀有起码的敬畏之心！

2015年12月22日成稿

陆铭：中国城市化路径的困境与抉择

城市化并不是一个简单的提升城市人口比重的问题，它还涉及到城市在不同地区间的分布，而这是形成合理的城市体系的问题。城市体系的合理化必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。于是，具有不同的地理、自然、历史等条件的城市都达到最大化劳动生产率的最优规模，从而形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的城市体系。

由于未能科学地认识城市化和城市体系的形成机理，长期以来，政府和社会各界对中国的城市化存在许多误解，主要有：（1）误把耕地减少与城市化简单对应；（2）误把城市病与城市扩张作简单对应；（3）错误地夸大了农民工市民化的成本。

受这些认识误区影响，政府倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程，导致城市化政策和现实情况之间存在大量矛盾。主要有：（1）人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾；（2）人口向沿海城市集聚的趋势和政府行政力量将建设用地指标向中西部配置的矛盾；（3）都市圈集聚发展的趋势和新城、开发区分散发展的矛盾。

由于政策存在误区，中国经济增长的动力受阻，效率恶化，地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担加重，城乡和地区间收入差距的扩大。同时，大城市内部的非户籍常住人口比重持续上升，社会风险加剧。针对以上认识和政策的误区，本文提出，在经济政策上，当前中国的城市化需要在五个方面进行政策调整：

1、户籍制度需在大城市和特大城市突破；

2、建设用地指标配置应与劳动力流动方向一致；

3、转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务；

4、经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩；

5、在大城市人口增长过程中，应注重都市圈和城市内部的科学规划，通过增加基础设施和公共服务的供给，有效应对城市病的挑战。

（文章来源：财新网，有删节）