城市交通限行需求管理措施实践评述

2014-12-25朱建安

交通运输研究 2014年21期

朱建安，戴帅

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

0 引言

随着城市机动车总量的不断快速增长，交通拥堵现象日趋严重与频发。总的来说，交通拥堵是交通供需不平衡的结果，长期以来，城市管理部门一直倾向通过加大交通供给缓解交通拥堵，然而在交通需求快速增长、仅仅依靠设施建设已无法解决交通拥堵问题的情况下，更多城市开始考虑采取削减出行需求的手段来缓解交通拥堵，比如通过某种方式限制一部分车辆上路行驶。

但由于这一类管理措施会对一部分群体原有的出行习惯造成限制性影响，在实际操作过程中，很容易受到市民和舆论的质疑与反对，因此也成为一项具有很强争议性的需求管理措施。需要说明的是，本文讨论的措施仅限于小客车实施限行的相关措施，并不包括出于对安全、环境等因素考虑而对大型货车、客车、黄标车、危化品车、摩托车等车辆实施限行的措施。

1 国内外实施现状

与限制购买车辆相比，限行管理措施一直是地方政府更为倾向缓解当下城市交通拥堵的主要管理策略，在我国部分城市也有较为成熟的实施方案和实际操作。从实施城市来看，既有发达的特大城市，也有中西部的中等城市；从实施方案来看，有按尾号与星期对应限行，也有按尾号与日期对应限行，不同方案的禁行机动车数量有所不同，给驾驶员带来的限制程度也不同；从实施区域来看，有的城市是整个中心城区，有的城市只针对一些主干路和重点区域节点，有的城市则是中心城区和外围城区的过渡区域；从实施时间来看，有的城市针对全时段，有的城市针对白天时段，有的城市针对早晚高峰时段。

截止目前，全国已有13 座城市实施了限行管理措施，具体情况如表1所示。

表1 我国采取限行管理措施城市一览表

部分发展中国家的城市以及新加坡也采取了类似的限制措施，具体情况如表2所示。

表2 国外部分采取限行管理措施城市一览表

2 限行管理措施实践案例效果

整体上看，采取限行管理措施能够在第一时间内较为明显地缓解城市交通拥堵，但每天被限行的机动车数量一般在数年内被新增的机动车所填补，因此实施效果会随着机动车保有量的增加而逐渐削弱。城市交通运行的状况由诸多因素所影响，因此在判断和分析限行管理措施实施效果时，需要从多指标对比进行考虑，主要的考虑指标因素如表3所示。

表3 限行管理措施实施效果对比分析衡量指标

下面将以北京、杭州和成都作为实践的案例。

（1）北京

2008年10月11日起，北京开始实施机动车按车牌尾号限行的管理措施，限行范围为五环（不含）内，限行时间为7：00—20：00，限行车辆按尾号与星期对应（1和6、2和7、3和8、4和9、5和0 共5 组，每13 周轮换对应星期）。此时，北京全市机动车达到346 万辆，年均增长量接近50 万，增幅超过15%。通过此举，北京五环以内每天将削减近60万机动车上路行驶。

从拥堵报警次数（见图1）可以看出，2008年8月由于举办奥运会，北京在当月实施按单双号限行管理措施，拥堵报警次数大幅下降，仅为4 812次。随着奥运会结束，北京取消限行管理措施，9月报警次数迅速增到14 151 次，10 月更是激增到37 944次（大部分为10月11日前的报警）。在这种背景下，由于前后反差过大，北京不得已继续通过尾号限行管理措施来控制机动车出行量，导致当年11月和12月的拥堵报警呈现下降趋势（一般情况下，由于白天时间变短以及天气转冷等原因，11月和12月的拥堵报警都呈现增加趋势）。与上年相比，10～12 月全市拥堵报警下降了34.4%，其中城六区拥堵报警下降了39.3%，郊区拥堵报警下降了9.5%。

图1 北京月拥堵报警次数变化（2008年1月—2010年12月）

在10 月11 日实施限行管理措施后，通过监测显示，北京市区主干路流量较限行前一周下降了5.8%、车速提高5.4%，环路流量下降3.3%、车速提高4.5%，而市区早晚高峰拥堵路段数量分别下降了21.4%和19.6%。东二环、北二环、东三环等常发拥堵点段通行情况明显好转，西直门桥、德胜门桥、建国门桥、国贸桥、三元桥等常发拥堵地区车辆排队长度明显缩短。但是早上出城、夜间进城的潮汐交通更加明显，尤其是受回龙观、天通苑、望京等大型居住区市民集中出行影响，京港澳高速、京藏高速、安立路、京顺路、机场高速、姚家园路等路段车流潮汐变化最为明显。

然而，从图1中的拥堵报警次数可看出，随着机动车总量高速增长，一年后的2009 年9 月，拥堵报警总数已经超过了限行之前的数量，并一直高位持续到北京出台摇号限购政策的2010 年12月。

（2）杭州

2011 年10 月8 日起，为缓解因修建地铁而加剧的市区交通拥堵，同时为第八届全国残疾人运动会的举办营造良好交通环境，杭州开始实施机动车工作日高峰时段区域限行管理措施，车辆按尾号与星期对应（周一1 和9；周二2 和8；周三3和7；周四4 和6；周五5 和0）在早晚高峰时段（7：00—8：30和17：00—18：30）不得驶入中心城区（限行区域见图2）。此时杭州市区（不含萧山、余杭）机动车保有量达到78.9 万辆，千人机动车拥有量达到222 辆，年均增长率超过15%。

2014 年5 月5 日起，杭州重新调整了限行措施，扩大了限行时段，早高峰限行时段由原来的7：00—8：30 调整为7：00—9：00；晚高峰限行时段由原来的17：00—18：30 调整为16：30—18：30，并且增加了对外地车的限制。

在实施限行的前一个月，即2011 年9 月，限行范围内主要干道早高峰平均车速为17.2km/h，晚高峰为16.4km/h，中河上塘高架快速路早高峰平均车速为29.2km/h，晚高峰为23.3km/h。限行后的10月，限行范围内主要干道早高峰平均车速提高18.0%，达到20.3km/h，晚高峰提高12.7%，达到18.5km/h，中河上塘高架快速路早高峰提高31.7%，达到38.5km/h，晚高峰提高47.1%，达到33.3km/h（见图3）。而在2014 年重新调整限行措施后的第一天（周一），中河上塘高架快速路早高峰平均车速较调整前的周一提高19%，从36.8km/h提升至43.8km/h。

图2 杭州限行区域

图3 杭州限行前后主干路和高架快速路早晚高峰平均车速变化

从全年情况来看，在中心城区2011 年比2010年机动车保有量净增18.9%的情况下，主干路早高峰车速比上年提高了11.7%，晚高峰提高了11.8%，拥堵总量下降了17.5%，显示出限行管理措施发挥的实际作用。

从月交通拥堵总量来看，从实施前的9 月近600 次迅速下降到350 次以下，但之后又逐月呈上升趋势（见图4），这表明限行管理措施对于缓解拥堵在成效明显的同时，但随着机动车保有量的继续增加，效果逐渐回落。

图4 杭州月交通拥堵总量变化（2011年9月—2012年3月）

（3）成都

2012 年10 月8 日起，成都开始实施二环路（含）至三环路（含）之间区域（见图5）机动车尾号限行管理措施，限行时间为7：30—20：00，限行车辆按尾号与星期对应（周一1 和6；周二2 和7；周三3 和8；周四4 和9；周五5 和0）。此时成都中心城区机动车保有量已达到107万辆，日均机动车上牌量达到396 辆，月均超过1.1 万辆，年增幅超过13%。

图5 成都限行区域

根据实际情况来看，中心城区的交通拥堵状况较限行前有一定程度改善，环路方向变化明显，放射状道路拥堵情况总体有所缓解，但是部分道路的拥堵仍然加剧。其中一环路（未在限行范围内的主干路）在限行前早高峰平均车速为9.4km/h，晚高峰为18.1km/h，限行之后早高峰提升90.43%，达到17.9km/h，晚高峰提升28.2%，达到23.2km/h；三环路（在限行范围内的快速路）在限行前早高峰平均车速为46.2km/h，晚高峰为42.4km/h，限行之后早高峰提升9.39%，达到50.6km/h，晚高峰提升13.77%，达到48.2km/h；放射状10条主干路（在限行范围内的主干路）在早高峰有8条平均车速有所提升，幅度在6.27%～50.55%，但还有2 条有所下降，降幅为7.93%～18.55%，晚高峰有9 条平均车速有所提升，幅度在7.11%～203.8%，有1 条下降，降幅为9.83%（见图6）。

图6 成都限行前后主干路（一环路）和快速路（三环路）早晚高峰平均车速变化

在拥堵报警方面，在限行前一月内群众拥堵报警数量为203 次/d，限行后1 月内群众拥堵报警数量为87 次/d，降幅为57.14%。在公交出行方面，中心城区人民路、蜀都大道和一环路普通公交车运行速度较限行前分别提高了10.18%、17.9%、28.2%，地铁1、2 号线日均客运量由限行前的41万人次提高到58.8万人次。

3 限行管理措施综合效果及配套保障

从北京、杭州和成都的实践案例来看，三座城市在开始采取限行管理措施的短时间内，由于机动车使用总量的控制性削减，城市交通的拥堵状况很快能得到较大缓解，拥堵总量、拥堵道路数量、路网平均运行速度均有所改善，可以说这种策略的效果是立竿见影的。

但是，一旦实施了限行管理措施来控制全市机动车上路率，很难在全市道路和出行结构发生重大优化调整之前取消。如北京、杭州、成都等城市，一旦取消限行，城市交通即刻会恢复到严重拥堵状态，由于机动车总量不断在增加，因此可能会比限行之前的拥堵更为严重。

限行管理措施是一项对市民出行具有重大影响的交通管理策略，若草率实施，很容易引发市民的抵触对抗情绪，因此对于这一策略，需要在其他方面形成全面的配合，才能在实施过程中得到较好的支持率，并取得一定的实施效果。从北京、杭州和成都三市的实施过程来看，主要有以下几点需要提前做好工作。

（1）需要借助某一个大型活动或市政工程契机

北京的实施背景是2008 年奥运会，杭州是第八届全国残疾人运动会和地铁建设，成都是二环路封闭改造和地铁建设，都是借助各种活动和工程对城市交通造成的重大影响，先在部分区域实施一段时间的限行，并在活动或工程结束后适时取消，从而形成强烈的前后反差，让市民充分感受到不限行的严重拥堵状态，取得市民的理解与支持，为继续开展限行管理措施积累民意。当然，由于没有具体法律作依据，当前的限行管理措施都只是依据《道路交通安全法》第三十九条：公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。但这种限制通行的措施终究只是临时性管理措施，并不具有长期合法性和有效性。

（2）需要提高替代出行方式的服务水平和能力

虽然限制了一部分市民驾驶机动车上路，但是其出行需求不可能人为干预抑制，因此需要进一步提高公共交通的替代能力。如北京继续坚持公共交通低票价、成都推出公共交通2小时内免费换乘，同时三市都加大了地铁建设的力度，北京力争在2020 年前形成覆盖全市的高密度轨道交通网，杭州和成都短期内能形成一定规模的轨道交通网。

（3）需要形成严格的执法环境

限行管理措施如果缺少了严格的执法环境，就会有相当一部分本该限行的车辆上路行驶，限行效果就会大打折扣。因此，北京、杭州和成都都大力加强了针对限行的执法力度，尤其是对非现场执法这一块，通过大投入，加密限行区域内的电子警察抓拍探头和卡口设施，对违反限行规定的机动车实施抓拍执法。目前，北京对违反限行规定的机动车实施罚款100 元/次（4 小时内）、杭州和成都实施罚款100 元/次（1 天内）并记3分。从各地执法的情况来看，北京每日违反限行规定被抓拍的机动车在10 000 辆以上，占应限行车辆的1%，杭州和成都都在1 000辆左右，占应限行车辆的0.5%左右。

（4）需要在限行区边界处提供充足的停车换乘与指示设施

随着城市空间不断延伸，越来越多的市民居住地逐渐转移到中心城区以外，这样一来形成了大量进出城的潮汐通勤交通。即便是对中心城区实施限行，但仍有大量市民会选择驾车到限行区域边界，再换乘公共交通进入城区。因此，北京和成都等实施全天候限行的城市在限行区周边修建了一系列停车换乘的停车场，同时配套接驳进入中心城区的轨道交通和地面公交线路，便于被限制驾车的市民换乘公交进入中心城区。同时，为了尽到充分的告知义务，三座城市在限行区域边界的主次干路均布设了大量指示标牌，注明了当天限行的尾号、限行的时间、限行的区域，既是有效提醒广大出行者，也是为执法提供合理的依据。

（5）需要形成控制机动车保有量激增的有效措施

限行管理措施带来的一个潜在影响在于刺激更多的有车家庭购买第二辆车，并选择不同的尾号，以避免驾车出行被限制。北京在2008 年10 月实施尾号限行后，2009 年和2010 年的机动车增长量大幅攀升。2009 年的增长量比2008 年增加了25.15%，2010 年的增长量比2008 年增加了110.54%，一年增长70多万辆机动车，严重削弱了通过限行带来的缓堵效果。在这种情况下，北京才在2010 年底紧急出台摇号限购措施，对机动车保有量的激增态势予以人为干预控制。而杭州也是在2011年10月实施尾号限行后，2012年和2013年机动车增长量同样大幅攀升，2012 年的增长量比2011年增加了2.8%，2013年的增长量比2011年增加了18.7%，一年增长36万辆机动车，于是杭州在2014 年也开始紧急出台摇号限购措施。而成都也是在实施限行后的2013 年增长量比2012 年增加了19.33%（见图7），成都也要出台限购措施的风声四起。

图7 北京、杭州、成都三市2006—2013年机动车保有量年增长数量

（6）需要在策略实施前准确掌握城市交通需求特性，并作精细分析

与北京相比，成都和杭州在限行前对城市交通需求特性进行了更为详细的分析。成都一环内由于路网密集，内部交通需求呈现出行距离较短的特征，交通运行状态较为良好，因此并未对一环内进行限行，而是针对因通勤引发的潮汐交通，再加上二、三环之间路网多以放射主干路和环状快速路为主，干道交通压力大，因此只针对二、三环之间的区域实施限行，并通过形成一个外围保护圈阻止一部分车辆进入到一环内，保证一环内部的畅通有序。

杭州由于城市面积不大，市民出行距离差别不大，时间段也较为集中，因此其交通需求呈现出峰值明显的特征。针对这一交通需求特点，杭州只实行早晚高峰时段的限行，就是在城市缓堵和方便市民中寻求最佳的平衡点。

通过对比可以看出，相比于成都，杭州的限行管理措施由于对交通需求特性把握更为准确，对市民用车和出行的需求影响也最小，因此在民意调查中（见图8），杭州市民对于限行的理解与支持程度要明显高于成都，对于呼吁取消限行的比例也远低于成都。当然，成都在实施限行前也针对交通需求特性作了比较详细的分析，因此市民对限行的认可度总体都是比较高的，无论是有车人群还是无车人群，支持限行的均超过了一半以上。

图8 杭州和成都市民对于限行管理措施的民意调查

综合以上分析和各地实践的具体情况，限行管理措施主要具备表4所述的优缺点。

表4 限行管理措施主要优缺点

限行管理措施直接干预了市民的出行行为，容易引发媒体舆论的持续高度关注。表4所显示的缺点3，是措施在实施过程中最容易引发的风险。三地实践的案例尚未发生限行管理措施因重大负面效应而被迫取消的极端情况，但杭州和成都的民意调查显示，成都对措施的支持率总体要低于杭州近30%，一个原因在于杭州的限行措施更加精细化，对市民出行的总体影响程度要小于成都，容易被广泛接受。此外，还有很重要的一点在于，成都实施限行管理措施的时间要晚于杭州整整一年。随着中央提出要建设服务型政府，提高政府执政能力和水平的施政方针，并且不断释放简政放权和市场主导的信号，民众参与社会管理的深度与广度不断延展，如果缺少向社会公布科学、民主和有说服力的决策机制，会导致社会舆论对于“限行管理措施=政府懒政”的概念认同度不断攀升。可以预测，越往后期发展，新启动限行管理措施实施的城市所面对的风险程度将逐渐增大。2013年12月22日，天津市环保部门宣布从第二日开始启动中心城区限行管理措施，但随即被公安交管部门否认，这既说明了天津市有关部门在对限行管理措施的前期准备和预判能力上凸显不足，同时也表明了天津公安交管部门已经认识到限行管理措施存在着的风险，在还未引起社会舆论强烈反弹的情况下主动提出中止，及时化解舆论矛盾的压力。

因此，在这种背景下，需要公安交管部门通过科学的建模和仿真，估算和对比限行管理措施采取前后的交通运行态势，通过尽可能精细化的方案来减少影响群体，并向社会及时公布评估研判的过程与结论，形成政策出台的科学公开机制，有效削减措施实施的风险。