文 （.中国人民大学公共管理学院，北京 0009；.四川行政学院，四川成都 6007）

一、政府与社会的认识

政府与社会的关系是一个古老长新的话题，一直以来是政治学、社会学、法学、管理学、经济学等众多学科的基本理论问题。事实上，政府、社会都是历史概念，不同的历史阶段、不同的学科角度也具有不同的解释，要向弄清楚什么是政府、社会，政府与社会关系到底什么关系，还要放在不同时期不同理论下去考察。

（一）政府的内涵

中西方学者对政府的内涵的界定多如牛毛，关于政府的定义、起源、性质、分类等，学者们也是众说纷纭。仅从起源上讲，西方学者关于政府的起源就有神创论、契约论、暴力论、自然发生论、家长制论等，美国学者乔纳森·哈斯在《史前国家的演进》中把政府与的起源的各种不同观点进行了梳理，并把这些理论概括为两种对立的理论：“融合理论”与“冲突理论”。

被认为给政府最早下定义的是美国人罗杰·威廉斯，他认为政府是表达社会意愿的具体机构，是以增进人民福利为纯粹目的的公众服务的联合体。1653年至1657年，英国制定的政府约法第一次从法律上界定了政府的内涵，即政府是行政权的拥有者。1690年，洛克发表了《政府论》，在他看来，政府是人们根据自愿通过协议联合组成共同体，共同体的权力属于大多数人；政府设立的目的是为了保证公民人身和财产安全，是对自然状态的缺陷而设置的救济办法。卢梭在《社会契约论》中认为，政府只是臣民与主权者之间建立的一个中间体，它负责执行法律，并维持社会及政治的自由，政府只是主权的执行人，权力来来自于人民的委托［1］。功利主义代表人物边沁在其政府理论中认为，政府是为实现社会福利而设立的，政府的职责是通过奖惩的办法提高社会的幸福；他强调政府必须制定和完善以“增进全民的幸福”为目的的法律，立法是政府的主要活动，此外，边沁认为政府的权力应受到社会权力的限制［2］。功利主义另一代表人物密尔在《代议制政府》（1861年）对政府的概念做了阐述。密尔认为政府的目的有两个，一是“促进包括才智、美德以及实际活动和效率方面在内的社会普遍的精神上的进步程度”；二是“将现有道德的、智力的和积极价值组织起来以便实现公共服务的效果最大化”［3］。

世界上一些百科全书对政府的定义：

在绝大多数教科书中，政府的定义都有广义和狭义之分。在多如牛毛的政府界定下，在探讨政府与社会的关系时，我们对政府作出的界定是包括立法、司法、行政机关在内的广义的政府，是与社会相对的政治领域。在探讨政府与社会的关系理论中，给政府下一个明确的定义意义并不大，因为在不同时期、不同理论框架下，政府的涵义和边界是有差异的，这些差异也反映了人类社会实践和理论的变迁，各概念间无所谓高低深浅，也没有一个受到普遍接受的统一概念，每一个概念都与一定的理论体系和价值观念相连。尽管如此，政府所反应出的一些共同特征是其他组织不具有的，比如政府权威的广泛性、成员的非自愿性、暴力的垄断性以及权力的合法性等［4］。

（二）社会的内涵

同政府一样，社会也是分歧很大、不易界定的概念。

柏拉图认为，社会是一个功能等级体系，由于需要与分工不同，人们之间需要彼此协调和补充。柏拉图无法将社会分工与社会等级序列区分开来，实际上是将社会功能结构与政治经济结构混为一谈了。这也无可厚非，当时社会与政府在理论上尚未分离。

齐美尔认为，社会是在人们的交往中产生和延续的，统治、服从、结社、交换、团结和战争都是社会本身，可以说社会是一种交往。

涂尔干认为社会的形成与变迁需要人们之间形成共同的价值和习俗，形成人与人之间的有机团结，可以说社会是一种文化集合体。

塔尔科特·帕森斯和罗伯特·默顿认为社会是复杂的机构功能体系；达伦多夫认为社会是众多利益分化和冲突的群体存在“模型”；乔治·赫伯特·米德提出了著名的符号论，他认为社会是符号互动的生活，人们生活在充满符号的世界里，人与人之间的所有交往在本质上都是一种符号的交换。

霍布斯和洛克通过对自然状态的悲观描述来界定社会。霍布斯认为社会是无秩序、无规则的战争状态。相反地，洛克则认为社会是平和的、充满善意的；是先于国家和政府而存在的人类生活方式。

马克思主义认为实践活动是人类社会产生和发展的原动力，社会生活的本质是实践的，社会是各种社会关系的综合。

正如阿瑟·布里坦所说“社会是那类似乎意味着一切但又什么都不是的概念之一。”［5］尽管社会概念繁多，但学者们对社会存在的基本特征有一定的共识，即：

社会是与国家政府区别对立的人类组织形式；社会拥有相对自足性，地域的、文化的和经济上的联系都可以维系它的存在；社会的组成部分之间的联系往往是自发自愿的，不具有强制色彩。

（三）公民社会理论对政府与社会的两种分法

公民社会理论在20世纪90年代兴起后，公民社会的涵义日渐丰富，学者将公民社会的定义归纳出两种主要分法，即二分法“政府—社会”与三分法“政府—市场—公民社会”。

二分法即整个社会结构分为国家（政府）与社会两个相互独立又相互作用领域，在二分法下我们会用“市民社会”这一概念，这一概念源自黑格尔和马克思的传统概念，即市民社会是“私域冲突的领域”，是与国家相对的私人领域。20世纪90年代后，两分法下的“市民社会”又细分为个人领域（私域）、经济领域和公共领域（公域）；

在三分法下，我们经常使用“公民社会”这一概念，以区别于传统的“市民社会”,公民社会强调的是社会组织的作用。“公民社会”将政府和市场都排除在社会之外，即整个社会结构由国家（政府）、市场和公民社会组成，公民社会指的是一种有效、健康、充满活力的自治领域，包括公民行为、NPO、NGO、志愿性团体以及社会运动等，突出的是志愿性组织的核心地位。

三分法是在二分法反思的基础上产生的，二者体现的都是理论在形态上随社会的变迁。政府与社会的分离在古希腊罗马开始孕育，至到近代，政府与社会二元化的理念得以确立。当代社会，随着商品经济和市场机制的发展，市场在社会中取得强势的地位并不断扩张，形成独自的运作机制和领地，这引起学者们的警惕，从而产生了三分法，可以说，二分法下的“市民社会”具有更多的经济内涵，三分法下的“公民社会”具有更多公民参与的意义。20世纪90年代以后三分法为基础的公民社会定义成为主流，基恩、科亨、阿拉托、沃尔泽、哈贝马斯都讲公民社会理解为区别于市场和国家的公共领域。

二分法与三分法都是探讨政府与社会关系的有效工具，也是从特定视角对社会机构的简单分类。不同的分法，赋予社会的涵义也有所不同，为了不致混淆，影响对理论的理解，在探讨政府与社会的关系时，本文的“社会”、“市民社会”指二分法的社会，“公民社会”指三分法下的社会。

（四）政府与社会的区别

政府（或国家）是与社会密不可分的概念，对于政府或社会的界定，都是以对方为研究背景和条件，正如亚里士多德在《政治学》开篇中的所说的“我们见到的每一个城邦各是一种类的社会团体”，城邦与社会就如一棵藤上的两个瓜。因此对政府或国家理解不同，社会也会有不同的内涵，为了更准确把握二者的内涵，有必要对政府与社会的不同方面进行比较。根据历史还原论的观点，政府是源于社会的，是以社会为基础和由社会所决定的［6］。事实上，政府与社会的区别非常复杂。张康之教授在《政府的职责在于培育成熟的社会》中认为，政府与社会的主要有三个方面的区别：一是政府与社会分别代表普遍性领域与特殊性领域。社会是特殊利益的场所，也存在着普遍利益。社会自身无法来协调和维持社会的普遍利益，需要一个代表这种普遍利益的实体，这个实体就是政府。因此，政府代表的是社会普遍利益和普遍意志，以脱离私人利益相的独立形式存在。在今天，政府的公共性越来越受认可，维护政府的公共性、防止政府公共性质对私人领域的干预也成为学者们讨论的人们话题。二是政府是自为性领域，社会是自在性领域。自为性指政府作为公共性质的机关，在维护社会秩序时，一切行为都必须在法律框架家进行。规范的政治行为应以法律为依据并受到法律的约束，这是对政府的一般要求。社会中存在多元的利益集团，每个利益集团都根据自己的利益要求进行合会活动，因此，相对政府而言，社会任意性、自发性很强。三是政府是政治领域，社会是经济领域。政府一切活动的最主要特征是它的政治性质。虽然经济职能是政府的重要职能，但政府干预经济并不意味着政府已经成为一个经济的领域，相反，正是政府干预经济的行为完全是一种政治行为，不仅因为这种干预是政治对经济的干预，而且是政治社会化的一种形式，即政府已经把关系国民生活大计的经济发展问题纳入政治考虑之中。经济是社会的主要职能，社会活动的基础是经济活动，社会的基本关系是经济关系，社会发展的基本规律是经济规律。某种意义上说，政府和社会的关系主要是政治和经济的关系。

二、政府与社会关系理论的历史演变

（一）古希腊罗马时期政府与社会的一元统一

古希腊罗马时期，政府与社会是复合的，也孕育着分离的种子，大多思想家们没有区分二者区别，认为政府与社会是有机统一的。

亚里士多德在 《政治学》中首先用了“Politike Koinonia”(Political Society Community)一词，指的是城邦国家或政治共同体［7］，美国学者萨拜因的《政治学说史》中认为，此时的社会与国家是复合的，公民把“参与公共生活同对自己私事的关心结合起来［8］”了，此时城邦共同体的背景，城邦政治生活与社区生活充分融合的社会状况下，许多希腊思想家不知区分国家与社会的关系［9］。

中国学界所用的市民社会基本转译自“civil society”一词，这一概念最早是亚里士多德论述的，亚里士多德认为“civil society”是指一种城邦。后来，西塞罗把它译为拉丁文“societascivilis”，在西塞罗这里，societascivilis既指单一国家，也指“业已发达到出新城市的文明政治共同体的生活状况［10］”，西塞罗的概念中同时包含了市民社会、政治社会和文明社会三个领域，这也反映了古希腊罗马时期，政府与社会是有机统一的。

政治与社会的统一终归是一种政治观念而不是事实，事实上，古希腊人可以直接参加政治生活是基于“出生而获得的一种特权”［11］，公民资格是参与政治生活或公共事务的最低限度的权力，妇女、外邦人和奴隶都不算公民而被排斥在一切公共生活之外。

（二）近代社会政府与社会的二元分离

近代社会，政府和社会分裂为两个不同的政治概念，这里的“社会”是与政府相对的一个概念，这一阶段政府与社会关系理论又称为“政府——社会二分法”。这时候的研究者多数认为社会和国家是一个此消彼长的零和关系，这种认识与资产阶级革命的现实背景相关，不管是现实社会还是理论界，政府和社会都是作为一对矛盾存在着。影响较大的理论主要有无政府主义理论(蒲鲁东、巴枯宁)、国家主义理论（费希特、黑格尔）、自由主义理论（亚当·斯密、布坎南）等。

早期的自由主义者通过契约观使政府与社会相区分，霍布斯、洛克、和卢梭等通过对“自然状态”假说的不同理解，确立了社会对立于政府的身份。霍布斯认为，人们通过契约把自己的全部权力交给了统治者，不过统治者并不作为缔结契约的一方，所以统治者的权力就应该是无限和不可限制的［12］。洛克对自然状态进行了描述，认为自然状态是平和充满善意的，只是缺少一种众所周知的法律和裁判，基于这种需要才通过契约的形式产生国家，并认为 “国家或政治社会是以人们的同意为依据，通过社会契约把个人的部分而不是全部的自然权利赋予国家而建立起来的，因此国家和政府的权力是有限的”，洛克看来，最高权力属于社会，对于社会而言，国家和政府是一种工具和手段而不是目的。

亚当·弗格森被认为是最早意识到政府与社会是有区别的，潘恩从概念上对政府与社会进行了明确区分。潘恩认为，很多人认为二者在概念上区别不大，甚至没有区别，事实上政府与社会不是一回事，二者的起源是不同的。他在社会与政府在产生来源、产生目的、承担角色、对人态度、产生时间等方面加以具体区分［13］。

为了应对重商主义派所大力弘扬的国家干涉主义，重农学派及古典经济学家Gounay等人提出的“自由放任”原则。重农主义者的观点是，自然秩序下，不管是人类社会还是物质世界，都其客观的规律，这种规律是不以人的一直为转移的，人们如果能够在把握自然秩序客观规律的基础上制定秩序，整个社会就会健康发展，如果人为规则不遵循自然秩序，社会就会体现出一种病态。人类社会的自然秩序是个人利益与公众利益相统一的状态，而自由经济体系是实现二者统一的必要条件。自由主义者吸纳了重农主义的自由观念，并引申出经济领域的自由主义。亚当·斯密对经济自由观进行了详细论述，他认为“天赋的自由经济制度”是以个人主义为基础的，因为个人是他本人利益的最好明断者，因此，在经济活动领域，尊重每个人的自主选择是最明智的做法，如同自然秩序一样，经济领域的也有其规律，亚当·斯密把这种规律形象地称为 “看不见的手”。“看不见的手”打破了政治权力对社会生活无孔不入的渗透，“自由放任”意味着政府不能干预市场，作为经济领域的社会已经脱离政治领域的政府。

孟德斯鸠认为，在经济领域，贸易经济是最高精神，应该统治一切，任何别的精神都不应影响贸易精神，所有法令都也都应该保护这种精神。孟德斯鸠的这种为社会独立于政治权力或政府的观点影响深远，这种经济学的贡献为可谓之于“革命”性的力量，使社会获得了一种经济生命，这种经济生命明显区别于政治、宗教。

黑格尔是第一位将“市民社会”当作政治概念的思想家，并从理论上确立了政府与社会（市民社会）的分离，他认为：市民社会不再只是与野蛮或不安全自然状态的对立概念，确切地说，是与政治社会和自然社会相对的概念，是区别于家庭和公共权力机关政府的中间地带。对于政府与社会的关系，黑格尔认为，市民社会的主要活动是攫取性的，市民社会是“个人私欲构建的无休止冲突场所，是一切人反对一切人的战场［14］”，对于市民社会在自然状态下的这种非正义缺陷，只有政府才能有效地救济。可见，与洛克的观点不同，黑格尔对理想政府的态度是肯定的，政府毋宁是目的而不仅是一个功利的机构和一个维系和完善自然状态的工具；确切地说，政府是对市民社会的保护和超越，是市民社会的一个更高的新阶段。

政府与社会的二元分立开劈了分析人类社会的两个条路线或角度，意义深远。但这种分立也割裂了政府与社会存在的一致性与统一性，将政府与社会人为地对立起来，漠视了二者的合作与互动关系。

（三）当代西方思想家的政府与社会互动观点

当代社会，思想家们对政府与社会的关系有了新的发展，人们打破了二分视角，认为政府与社会的关系是存在合作与互补的互动关系。

与传统西方学者研究中的“政府与社会”二分法下政府与社会此消彼长的零和博弈关系而言，20世纪90年代以来，西方学者对政府与社会关系理论认识有了新的发展，人们逐渐打破了原来的对立视角，主张运用政府与社会的融合途径来看待二者的关系，这种途径的开创者是托克威尔。

托克维尔最早强调国家与社会的重要，倡导国家与社会共生共强这一理念。在《论国家的民主》和《旧制度与大革命》中，他认为国家对于社会是不可或缺的，国家能够实现社会自身无法实现的公共利益，但是为了避免出现集权和专制，也必须扩大政治参与，发展相对独立于国家或政府的各种社会组织。

安东尼·吉登斯介绍的“第三条道路”则认为，当前时代的问题在于以何种方式治理适应全球化时代的新形势，回应个人自主性需要和公民群体，政府与社会的关系，应超越“国家是社会敌人”和“国家统领社会”的两种极端。关于“第三条道路”的主要观点在第四章详细介绍，这里不详细论述。

米格代尔、埃文斯、奥斯特罗姆等学者为代表，分别提出的 “国家在社会中”、“国家与社会共治”、“公与私合作伙伴关系”等理论，也是主张政府与社会互动关系的典型代表［15］。

20世纪70年代，在哈贝马斯的推动下，公民社会理论在西方世界重新抬头，到20世纪90年代，公民社会理论成为世界上一股重要的社会政治思潮。

与传统的公民社会理论不同，当代公民社会理论的侧重点不再是揭示公民社会与国家的消极对立关系。当代公民社会理论家都认同公民社会作为区别于政府具有独立性和自主性的领域，对政府与社会的关系主要有两种观点：第一种认为，公民社会对政府具有监督、制约、限制作用，而这主要是平衡甚至对抗关系，在权威主义国家，国家与公民社会是一种压制与反抗的关系，在民主国家，公民社会是制衡国家政府的重要力量。第二种认为公民社会与国家的关系是一种的共生共强关系，政府与社会合作互补、相互渗透、相互参与。

大多数公民社会理论家不再坚持消极国家和国家万能的极端观点，主张缩小政府的干预范围，对国家（政府）的职能进行重新界定，政府应对公民社会起到保护、监督作用，并成为社会利益冲突的调节者；主张扩大社会的自主领域，注重公民社会的形成，扩大社会资本的作用；主张政府与市民社会保持适度距离，二者不再是对抗关系，强调二者良性互动，公民社会通过组织教育和公民参与推动政府有效治理，政府承认公民社会的独立自主性，并为公民社会的活动提供保障和支持。公民社会理论试图“透过这种良性互动，政府与公民社会能够抑制各自内在的弊端，达到一种平衡，使国家所维护的普遍利益与公民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势。［16］”

国家与社会互动理论反映了在会变迁过程，人们对国家权力和作用的认识更加成熟。与对单方面的片面强调的传统二分法相比，政府与社会的互动理论无疑是一种有益的发展，这种发展对我们更深刻地理解现实世界有着非常重要的帮助。

［1］［2］［3］徐大同主编.西方政治思想史［M］.天津教育出版社，2005：250，369-370，382.

［4］谢庆奎主编.政府学概论［M］.中国社会科学出版社，2005：5～6.

［5］亚当·库珀、杰西卡·库珀主编.社会科学百科全书［M］.上海译文出版社，1989：732.

［6］张康之.政府的责任在于培育成熟的社会［J］.浙江学刊，2002（02）.

［7］顾成敏.西方公民社会概念的历史演变［J］.开封大学学报，2011（09）.

［8］［美］萨拜因.政治学说史（下卷）［M］.北京：商务印书馆，1986.

［9］于海.西方社会思想史［M］.上海：复旦大学出版社，1997.

［10］邓正来.国家与社会，北京：北京大学出版社，2008：23.

［11］［美］乔治·霍兰·拜塞因.政治学说史，上册［M］.盛奎阳，崔妙因译.北京：商务印书馆，1963.

［12］霍布斯.利维坦.商务印书馆，1985：33.

［13］潘恩.常识［M］.何实译，华夏出版社，2004：2.

［14］黑格尔.法哲学原理［M］.范扬、张企泰译.商务印书馆，1982：309.

［15］石德生，李云.“国家与社会”理论模式的历史演进［J］.求索，2009（10）.

［16］邓正来.国家与社会：中国市民社会研究［M］.四川人民出版社，1998：13.