杨进

2014年9月29日，有关第四届里海沿岸国家元首峰会的新闻引起了世界各大媒体广泛关注。新闻称，本次峰会将就里海法律地位问题达成政治共识并签署最后文件。似乎，长期以来关于里海法律地位的争论就此画上句号，里海从此风平浪静。事实上，峰会最后达成的协议含义丰富，并未表明里海问题取得突破性进展，相反，它恰恰表明了里海问题的复杂性和当下各方博弈的激烈程度。

里海法律地位问题的产生

里海地处欧亚大陆腹地，是欧洲和亚洲的“结合点”，也是中亚—里海地区的核心区域，地缘政治地位十分独特，历史上是各个民族和大国争夺的“中心地带”。更重要的是，里海地区是冷战结束后新出现的具有全球战略意义的“世界能源仓库”，巨大的石油和天然气蕴藏量吸引着世界各大能源巨头纷纷加入该地区的能源竞争。

这就涉及里海权限划分的核心问题，即里海法律地位的确定。里海法律地位不确定，沿岸国家无论是对水面资源利用，还是对水底资源开发均受到极大制约。因此，从苏联解体之时起，有关里海法律地位，即如何划分里海的问题就成为相关国家高度关注的议题，不同的利益诉求使得各国之间争论不休，里海问题不仅是沿岸国家（伊朗、阿塞拜疆、俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦）之间关系的晴雨表，也是大国在该地区进行利益博弈的杠杆和工具。

苏联时期，里海的划分较为简单。1921年和1940年，当时的苏联和伊朗政府基于两国复杂的地区和国际环境，为了处理好两国关系，就里海划分问题两次达成协议。根据两次协议，两国基本本着“共同利用”里海的原则，对包括捕鱼权、航运权和安全合作进行规定。这两个协议的共同特点是具有“排他性”，如在航运方面规定，只有悬挂两国国旗的船只才有权在里海航行，实际是排除了其他国家对里海的主权和管辖。

从当时的地缘政治形势看，里海延伸到中亚地区的大多数区域属于苏联管辖范围，苏联仅仅在里海南沿与伊朗接壤，而且两国外交关系与苏联和其他大国关系相比处于相对次要地位。同时，里海地区的能源开发仅仅限于对陆上油气资源的有限规模利用。这样，苏联和伊朗两国对里海的战略地位认识及开发规模受到了极大限制。

正是在这一历史背景下，无论是1921年的协议还是1940年的协议，苏伊两国并没有对里海是“海”还是“湖”做出明确法律界定，也没有对里海法律地位问题做出更详尽的规定，这就为多年后里海争端的凸显埋下了隐患。

尽管冷战期间苏联与伊朗的关系复杂多变，有时双方矛盾和冲突十分激烈，但是在里海问题上基本遵循了有关协议及其补充规定的原则，里海地区基本保持着相对平静。

随着苏联解体，里海沿岸一下子出现四个新的主权国家，即里海北部的俄罗斯、东北部的哈萨克斯坦、东部的土库曼斯坦、西部的阿塞拜疆。加上南部原有国家伊朗，里海沿岸国家从苏联、伊朗两国变成了上述五国。此后，随着里海油气资源的新发现和规模性开发，里海地区的地缘政治、经济和安全形势发生了翻天覆地的变化，一场围绕里海法律地位的确定及隐含其后的能源和地缘战略博弈从此拉开帷幕。

里海法律地位确定背后的能源利益

苏联时期对于里海地区的油气勘探、开采和利用一直在进行，苏联政府对于该地区的油气潜力也有清楚的认识，但是当时苏联的油气开采主要集中在其欧洲部分的传统油气田，对里海地区包括中亚在内的油气蕴藏采取了保护性政策，主要作为能源战略储备基地。

据“全球调查”网站的最新数据显示，欧亚大陆（主要是里海）的石油储量在900亿桶到2000亿桶之间，约占世界石油总储量的7%。而天然气储量的数据更为突出，保守估算里海地区的天然气储量约在230万亿至360万亿立方英尺（1立方英尺=0.0283立方米），约占世界天然气总储量的8%。

从里海油气勘探的结果看，该地区油气储藏的一个显著特点是，油气蕴藏量主要分布在里海北部、西部和东北部，具体对应的三个国家是俄罗斯、哈萨克斯坦和阿塞拜疆。而里海南部油气蕴藏量则大为逊色。这样一来，苏联解体之后形成的五个“新”里海沿岸国家所拥有的油气资源极为不均。显然，苏联和伊朗在历史上达成的协议已经不能适用于新的地缘形势，更不用说对油气利益划分影响极大的里海法律地位确定问题了。因此，里海沿岸五国都根据各自利益和对里海概念的理解提出了新的里海划分方案。

经过一个时期的政策磨合，以俄罗斯、哈萨克斯坦和阿塞拜疆为一方，主张里海是“内陆海”，如果划分里海，应该按照《国际海洋法公约》对里海水体和海底进行划分，明确各国主权和专属经济区。以伊朗和土库曼斯坦为另一方，主张里海是“内陆湖”，按照相关国际法，里海资源是沿岸各国共同财产，任何国家开采里海资源必须征得各国同意或经共同协商后方能进行。这两种主张实际上是基于里海油气资源分布不均所导致的两种利益分歧。显然，前者作为沿岸油气储量丰厚的国家，希望明确主权以获得里海更多份额的能源；而后者，作为沿岸缺乏油气储量的国家，则希望通过共同开发里海分得更多利益。

为了解决分歧，维护里海沿岸国家共同利益，早在上世纪90年代初，里海沿岸国家便对有关里海法律地位的确定、安全合作、油气开发、航运、渔业、环保等问题展开谈判，形成了不同层次的相关机制。2002年开始举办的里海沿岸国家元首峰会，标志着对里海问题的讨论上升到沿岸国家政府最高层面。

阿塞拜疆里海问题专家、著名学者鲁斯塔姆认为，里海法律地位的最终确定之所以十分复杂和艰难，关键因素在于里海划分背后实际上是一场能源博弈及由此带来的地区格局变化。他的这一观点基本代表学术界对该问题的普遍共识。

里海法律地位的确定或者说里海划界问题得到最终解决，不仅仅意味着里海“海底”资源主权得以明确，各国对里海油气资源的自主开发权将得到法律保证，而且有关里海油气资源开发和运输的国际合作障碍也将大为消除，诸如“跨里海天然气管道计划”即“纳布科计划”等国际项目的实施难题将变得容易得多。而这恰恰涉及里海问题的关键，即里海油气资源的划分、里海地区油气国际合作的走向、控制，以及由此在更广阔空间范围形成的新的地缘战略格局。

大国博弈使里海问题趋于复杂

实际上，冷战结束后里海地区之所以引起世界关注，正是出于该地区丰富的能源资源不断被发现，各国能源政策的变化及其地缘战略价值不断被提升这一关键因素。以俄罗斯、西方和其他里海沿岸国家为主体的博弈方均依据各自利益和战略考虑积极参与了这场以能源控制权为核心的大博弈。

苏联解体前，里海包括中亚地区的油气管线几乎都是通过苏联内部管线联成网络的，油气支配权牢牢掌握在联盟中央手中。苏联解体后，新独立的里海沿岸国家纷纷出台了“能源立国”战略，过去从巴库和哈萨克斯坦西部经俄罗斯通往黑海的已有油气管道不仅年久失修或老化，而且必须通过俄罗斯境内出口欧洲，在里海沿岸国家看来，这不仅受制于人，也难以满足各国能源出口多元化战略。因此，里海沿岸国家纷纷寻找新的能源出口方向。

这就给西方国家提供了参与里海能源竞争的契机。早在上世纪90年代初，西方各大能源巨头即开始纷纷涉足里海能源开发。美国尽管不急需从里海地区获得油气，但是其深谙该地区能源控制权的地缘战略重要性，并以此为依据制定了明确的地区能源政策。美国的主要策略是，一方面获得里海沿岸国家的油气份额，另一方面支持和帮助里海沿岸国家制定绕过俄罗斯的新管线建设方案，达到削弱俄罗斯作为欧亚地区“能源枢纽”战略地位的目标。其中最著名的方案有“巴库—苏普萨”石油管线、“巴库—第比利斯—杰伊汉”石油管线的建设。1999年和2005年，这两个管线分别投入使用，打破了历史上里海能源只能经由俄罗斯出口欧洲的格局，尽管对俄罗斯欧洲能源市场未形成显著威胁，但其战略意义重大。

里海能源竞争的另一大玩家是欧盟。欧盟积极参与里海能源竞争主要考虑到自身能源安全，即通过增加对里海地区能源的控制力，降低欧盟国家对俄罗斯能源的依赖性，加强欧盟能源安全。欧盟也为里海沿岸国家制定了一系列能源管线方案，其中包括前文提及的“纳布科计划”。这一项目得到了美国的支持，但是因为其涉及里海法律地位确定的难题，被无限期搁置。而近期制定的“跨安纳托利亚天然气管道方案”和“跨亚得里亚海天然气管道方案”则正在从蓝图变为现实。其中，跨安纳托利亚天然气管道已经开工建设，计划2016年投入使用，2018年向欧洲供气。跨亚得里亚海天然气管道将于2016年开工，2018年形成向欧洲供气能力。届时，以阿塞拜疆里海气源为主的天然气将源源不断输送到欧洲市场。

俄罗斯是里海地区能源博弈的关键角色。作为苏联遗产的主要继承者，俄罗斯不仅对于里海谈判拥有较大主动权，而且在国际能源格局中的话语权也优于其他四国。对于里海能源和其他资源的开发，俄罗斯的积极性显然低于其他各国，特别是哈萨克斯坦、土库曼斯坦和阿塞拜疆。俄罗斯本土能源开发重点主要集中在乌拉尔以西、西伯利亚、远东和北极地区，里海油气开发并未进入其主要日程。俄罗斯在里海包括中亚地区能源合作的立足点是控制其走向，使该地区国家的能源国际合作不能形成对俄国际能源市场的竞争，特别避免与其欧洲能源市场竞争。

为了抗击西方深度参与里海油气竞争，俄罗斯针对西方提出的一系列计划和方案也做出了积极反应。里海法律地位的模糊化政策只是其策略之一，其效果是从国际法层面反制了类似“纳布科计划”的实施，使里海法律地位问题成为里海能源大规模开发和东西两岸能源连成一体并绕过俄罗斯所难以跨越的鸿沟。俄罗斯还通过加强与里海沿岸国家能源合作的方式，掌控里海能源的国际合作方向。早在2007年，俄罗斯主导哈萨克斯坦和土库曼斯坦三国签署协议，决定修建“沿里海天然气管道”。这条连接“中亚—中央”天然气管道的新项目，大大加强了俄罗斯与哈萨克斯坦、土库曼斯坦两国的天然气合作力度，使后两国参与跨里海天然气管道项目的兴趣和可能性大为降低。俄罗斯还制定了“北溪”和“南溪”计划并付诸实施。这两个方案的实现，不仅将提高俄罗斯天然气在欧洲市场的地位，而且对欧美在里海地区的能源争夺起到明显遏制作用。

在乌克兰危机背景下，欧亚地区地缘政治格局正在发生微妙变化，西方对俄罗斯的遏制力度在不断强化，俄罗斯的反击也十分坚决，反映在能源领域，无论是油气价格的涨跌还是油气阀门的开关，各方显然都在把油气资源作为地缘政治博弈工具。有的是为了充分开发本国资源发展自己，如里海沿岸国家；有的是为了掌控资源获取更多的传统地缘政治、经济和安全利益，如俄罗斯；有的则是出于能源安全或者所谓全球利益参与地区博弈，如西方国家。里海地区正是处于这种多方博弈格局中，地区形势未来可能变得越来越复杂。

尽管第四届里海沿岸国家元首峰会取得了重要成果，但绝不意味着是里海问题解决的终点，与某些国家所期待的结果相比，本次会议成果只是开端。里海法律地位的确定不仅仅关系到国家的能源利益，还蕴含着深远的地缘战略含义，因此不是一蹴而就的事情。

（中国社科院俄罗斯东欧中亚研究所副研究员）