●樊丽波

2013年3月27日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定价格改革的重点是推进完善资源性产品价格形成机制。随着我国城镇化进程加快，用水人口增加，城镇水资源短缺的形势将更为严峻。因此，节水高效利用水资源是解决中国水资源短缺的必由之路。经济手段在节水方案中能起到最为重要的作用，通过合理的水价制度减少浪费，节约用水迫在眉睫。合理的水价机制是节水高效利用水资源不可或缺的经济手段，而阶梯水价由于其完美的理论设计备受青睐，据调查，80%居民期待实施阶梯水价。2014年年初，国家发展改革委、住房城乡建设部下发的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》指出，在保障居民基本生活用水需求前提下，建立完善居民阶梯水价制度，以改革居民用水计价方式为抓手，通过健全制度、落实责任、加大投入、完善保障等措施，充分发挥阶梯价格机制的调节作用，促进节约用水，提高水资源利用效率。2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。

一、实行阶梯式水价改革的必要性和初步成效

所谓阶梯式水价，就是将水量分为不同的阶梯，在不同的定额范围内，执行不同的价格，目的是通过采用基本水价，使用水量控制在基本定额之内，如果使用的水超过基本定额，则超出的部分采取另一阶梯的水价标准收费。我们所说的阶梯式水价是指增阶梯式水价，以限制用户减少水资源使用量。

按照经济学中拉姆奇定价策略，对同一商品的不同阶段进行差别价格销售，以实现消费者效用的最大化和资源的高效配置。阶梯式水价的实行，是针对不注意节约用水，浪费水资源，并愿意承担高价水费的用户。它有效地避免了因为简单调高或降低水价的“一刀切”做法所带来的弊端，从而达到鼓励人民群众节约用水的目的。

从民意调查结果来看，自来水用户特别愿意接受这个理念，它对于提高用户节水意识具有很大的激励作用。国家非常重视阶梯水价推广工作。1998年国家计委和建设部出台了《城市供水价格管理办法》，其定价原则是按成本和一定的赢利来核定水价，较科学地把供水价格与市场机制结合起来，从根本上改变观念，把用水从“福利”变成了一种商品。2000年10月根据国务院关于利用价格杠杆促进节约用水精神，相关部门印发了《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，明确提出了“强化水资源的分配和管理，实行有利于节约用水的科学水价制度”，“提高城市供水价格和污水处理费标准，适时推进阶梯式水价和两部制水价制度，促进节约用水。”2002年4月《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》再次强调“全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价，其他城市也要争取在2005年底之前对城市居民生活用水实现水表出户、收费到户，实行阶梯式计量水价。”

太原市地处内陆黄土高原，自然地理环境特殊，气候干燥少雨，降水十分贫乏，十年九旱，是我国水资源极为匮乏的城市之一。人均拥有水资源量173立方米，不到全省人均拥有量的1/2，为全国人均拥有量的1/12，远低于联合国确定的人均1000立方米的严重缺水警戒线。根据国家有关规定我省规定全省设市城市应在2005年底前完成“一户一表”的实施工作。全市于2008年9月1日对具备“一户一表、水表出户”的居民用户实施了阶梯式计量水价，即一级水量：每户每月9立方米及以下，每立方米销售价格为2.30元；二级水量：每户每月9立方米以上至13.5立方米，每立方米销售价格为4.60元；三级水量：每户每月13.5立方米及以上，每立方米销售价格为6.90元。截至2013年底，全市已有25.41万的居民用水户实行了阶梯水价政策，占城区公共供水覆盖范围内总户数的约51%。从“一户一表”改造后居民用水量数据统计，每户居民每月用水量基本在5—6立方米，从未超过9立方米的界限水量。总体上看，“一户一表”改造伴随着阶梯水价的实施，促使居民节水意识有了明显的提高。

二、阶梯水价实施中存在的主要问题及原因分析

尽管有完美的理论设计，但现实情况是，阶梯水价的实施并不乐观。目前全国660多个城市中，只有近80个城市在部分居民中实行了阶梯水价政策，占城市总数的12%，造成阶梯水价难以实施的原因究竟是什么呢？

1.基本水量的设定标准问题。基本水量的核定是最基础的工作，核定过多，用户不需要努力也不会用到高一阶梯的水量，起不到督促居民节水的作用，阶梯水价成为摆设；核定过少又满足不了人们的基本生活需求，也不符合方便、节约、保障生存的基本原则。因而，基本水量恰当与否，对阶梯式水价的成功与否起决定性作用。从太原市现行执行情况看，第一级水量设定比较宽松，加上大多数用户都比较注意节水，因而实行结果没有一户超过基本水量。目前，我国一些实施阶梯水价的城镇，由于基本定额的核定过于宽松，难以发挥阶梯水价的作用，阶梯水价几乎流于形式。

2.户表改造问题。实施阶梯水价的先决条件是一户一表和抄表到户，而目前由于计量设施不配套、管理手段相对落后，太原市还有近一半的用户没有实现水表出户，因而需要安装和更换的数量多，工作量大。目前使用的水表多为传统水表，没有实现远程控制，抄表以人工为主，计量难以做到精细，时间跨度也不十分准确，不能满足实施阶梯水价抄表的需要，也容易引起争议。还有城中村合租房用户的水价问题。在太原市实施阶梯电价过程中发现现有许多城中村合租房由于多户合租一家房屋，只安装有一个总表，就存在是按照总表计费的居民电价来执行还是按阶梯电价中二档、三档加价电价来执行的问题。由于租住此合租房的多为进城务工者或低收入劳务人员，租住户会因为享受不到基本电量的优惠政策，反而受超电量的价格惩罚而产生不满，投诉较多。

3.核定单位有一定的难度，无论是以人还是以户为单位都存在一定的问题。随着城市的发展，生活的富裕程度越来越高，好多人有几套房，同时，外来人口逐年增多，所以客观上存在大量的人户分离状况，难以准确地核定、计量每个人或每户的实际用水量。

4.资金问题。实施阶梯水价需要对供水计量设施进行改造，缺乏水表的要进行安装，一些老旧水表要改造成智能化的水表，将室内水表移到室外（减少居民外出无法查表，就需对管道作较大改动，必将破坏现行的装修结构，老百姓不情愿配合），增加抄表人工，新建相应的管理设施等，相应需要投入相当大的财力、物力和人力。而政府承诺投入的资金往往不到位，或对水表的安装和更换不提供补贴。供水企业又处于经营亏损状态，水表安装、更换和水网改造所需资金靠企业难以解决，转嫁用户更难实施，由政府来负担也不现实，由此造成阶梯水价难以实施。

三、主要对策及建议

按照上述分析，建议采取以下对策：

1.加强宣传，使广大人民群众充分了解节水政策。利用网络、电视、报纸等宣传媒体，举行各种建设节水城市宣传活动，使广大市民认识到推行阶梯式水价，建设节水型城市，是我国水资源现状和可持续性发展的要求，是强化资源性产品价格改革的需要。让大家明白，用水越多，水价越贵，用水越少，水价越便宜。另外，要想享受阶梯式水价政策，就要进行户表和管网改造，从而实行装表到户、抄表到户、计量收费。同时，要向各级领导宣传节水政策，引起领导重视。使各级领导重视阶梯式水价的推行工作，大力推进自来水用户户表和管网改造，发挥政府作用，给予适当的资金和政策支持。

2.摸清底数，做好谋划。推行阶梯式水价是一件利国利民的好事，是一项功在当今，利在千秋的工作。要顺利做好这项工作，把好事做好，我们要充分准备，做好谋划。一是自来水企业要摸清需户表改造的“家底”，根据现状，制定出完成户表改造、推行阶梯式水价的时间表。二是价格主管部门应广泛征求人民群众的意见，结合国家节水政策，充分考虑用水用户的意见，合理确定各级水量基数，在确保居民基本生活用水和促进节约用水的前提下，根据第一级水量基数确保居民基本生活用水的原则，第二级水量基数改善和提高居民生活质量的原则，第三级水量基数满足特殊需要的原则，制定出台本地区阶梯式水价的标准和价格。三是明确户表和管网改造费用办法。根据城市居民既有建筑改造项目的资金配套办法，建议户表和管网改造费用分为三部分筹集，国家支持1/3，当地财政安排1/3，用户自己负担1/3。

3.推广节水新技术和新产品的应用。一是鼓励科研机构和大学院校参与研发节水产品，并给予政策和资金支持。二是进行经济结构调整，促进企业生产节水型产品和发展节水型产业。三是出台相关政策，对新建建筑强制安装节水器具；对既有建筑鼓励更换使用节水器具，并给每个更换节水器具的家庭以相应的补贴。

4.建立自来水价格调节基金制度，帮扶困难群体。在户表和管网改造中，低保户和生活确实困难的群众，可通过建立自来水价格调节基金，进行帮扶活动。该基金在价格主管部门的监督下，由自来水企业设立，对没有进行阶梯式水价的普通用户按照一定标准收取自来水价格调节费用，建议标准在每吨0.02元以下。自来水价格调节基金的征收具有强制性的特点，并无偿提供给困难群体，起到弥补政府财力不足的作用。

5.充分发挥职能部门作用，协调推进阶梯水价改革。价格和建设部门要规范户表和管网改造费用，制定二次加压成本归集等配套政策。成本监审部门要监督审查户表和管网改造成本，确保改造费用合理。质量技术监督部门要检验户表改造水表及材料是否符合标准，严防劣质产品进入市场。水利、建设、城管部门要加强检查，杜绝管网管辖区域内乱挖井、乱采地下水现象，确保居民生活用水阶梯式水价顺利推行。

总之，采用阶梯式计量水价，有利于社会的可持续发展，同时可以有效控制水资源的浪费，节约用水，使日益紧缺的水资源能够更合理、有效地分配。

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