周燕

国务院日前决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本養老保险制度，这项改革被简称为“城乡养老并轨”，其意义不难解读。

多年来，我国一直沿用城乡有别的户籍制度，城乡人口享受公共资源和社会保障等存在较大差别。城乡福利的差别被认为是我国最现实和最明显的社会不公。而“城乡养老并轨”让人看到了国家力图冲破户籍藩篱、破解社会不公的意志与决心。但两者并轨仍无法彻底消除较大的城乡养老金差距。相较而言，缩小城乡居民、城镇职工、行政事业单位等不同群体间养老金的差距更受关注，需要正视与谋求更大的突破。

新农保和城居保基本一致

江苏南通市通州区五甲镇兴隆灶村的吴学汉今年62岁，原本参加的是新型农村社会养老保险，2011年南通城乡居民养老保险并轨后自然转成了城乡居民养老保险。60周岁时吴学汉个人总共缴费本息合计29889元。现在吴学汉每月可领养老金297元。若还按新农保的发放方式计算，他每月领取的养老金为215元，城乡居民养老保险并轨让吴学汉每月可以多领82元。吴学汉高兴地说：“我们享受到了城里人的养老金待遇。”

如今，不仅是南通的农村老人，全国的农村老人都将享受城里人的养老金待遇。日前召开的国务院常务会议决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将两项制度合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，并在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面与合并前的新农保和城居保保持基本一致。基金筹集采取个人缴、集体助、政府补的方式，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。到2020年全面建成公平、统一、规范的城乡居民基本养老保险制度。

李克强总理在今年的“两会”上再次强调，2014年政府重点工作要建立统一的城乡居民基本养老保险制度。

合并后的城乡居保缴费标准调整为12个档次，最低100元，最高2000元。年满16周岁（不含在校学生）、非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居保。

有专家认为，如果联系近年来一直很热的“城镇化”议题来看，城乡居民养老保险并轨的背景也就显而易见了。现在城镇化的政策设计和制度安排是要把农村劳动力转移出去，让他们到中小城市乃至小城镇就业和安家。但是，现在的青年人和中年人总有一天要变老，而到那时应该正值中国老龄化的高峰，所以，将新农保推展到“城镇居民”，并将两种身份的两种制度合二为一，从某种意义上说，就是在城镇企业职工基本养老保险制度之外来解决这些进入中小城市乃至小城镇的新移民未来的养老问题。

据了解，目前我国的社会养老保险制度大致分为5种：机关单位（包括部分事业单位）、事业单位（自收自支）、城镇职工、城镇居民和新型农村社会养老保险。

新农保制度建立于2009年，针对农民设立，目前参保人数达到4亿多人；而城居保制度建立于2011年，针对城市16岁到60岁处于工作年龄但没有工作的居民设立，参保人数不多，全国仅有几千万人。这两项制度具有强同质性和高相似度，即都有个人账户，个人要向账户里缴费；缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从100元到500元不等，共有5档选择，城居保每人每年从100元到1000元有10档选择；养老金发放公式也类似，都是到60岁开始每人每月固定领取养老金。因此，这两种制度并轨比较容易。

中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟表示，新农保、城居保之所以能够统一，另一个重要原因是成本低——广覆盖、低支出，财政能够负担。国家规定的基础养老金是每人每月55元，所需资金量不是很大，相对于我国每年超过10万亿的财政收入来讲，补贴的负担不大。随着社会的发展，补贴标准会不断提高，但只要量力而行，对于我们这样一个、快速发展的国家来讲，养老保险资金的安全性是没有问题的。

为养老体制大整合打下基础

北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，从政策的效果来看，城乡居民基本养老保险制度并轨是缩小城乡差别的重要举措。仅从当前来看，中国60岁以上老年人口突破了2亿，城居保和新农保合并后，将直接使1亿多老年人受惠，其中90%以上是新农保的参保人员。在现行社会管理结构中，所有社会保险、社会福利和社会救助制度都是按照城乡身份分类管理的体制来设置的，而将一半以上老年人口的养老金统一管理，不分城乡户籍，客观上将对现行户籍制度产生较大影响。另外，这一制度使中央、地方和个人承担起不同责任，即使在国际社会养老福利制度中也具有创新性，这一改革也将促进社会理念的转变。

在北京大学人口所教授穆光宗看来，建立全国统一的城乡居保制度所获得的“改革红利”有助于降低社保部门管理服务的成本，方便群众异地领取养老金。穆光宗说，人口流动包括了人口的地理流动和社会流动，有“去农民化”的社会进化意义——过去是农民，今天未必是；今天是农民，今后未必是。好的制度要具有对未来变化的包容性，全国统一的城乡居保制度有这样的特点。

北京大学教授郑伟说，改革突破口的选择相当重要，人们往往认为所有的改革都要啃硬骨头，其实，成功的改革往往是从最容易改的环节开启的。在全国范围内建立统一的城乡居保制度，实际上是为整个养老保险制度的改革奠定了一项基础性工程。按照城乡统一的体制得到养老金，实现老有所养，建立坚实的底线保障以后，如果循此政策方向推进，更大范围和更深领域的改革也将值得期待。

据了解，目前我国已有广东、福建、江苏等15个省份统一了城乡居民养老保险。从实践来看，城乡居民养老保险统一后，农村居民的养老保险待遇均得到了提高。如从2011年7月起，陕西铜川市60周岁以上老年人每人每月基础养老金由农村55元、城镇100元统一调整为100元；从今年1月1日起，西安60周岁以上老年人每人每月基础养老金由农村85元、城镇125元统一调整为130兀。

即便如此，城乡居民养老金标准仍然偏低，有待提高。来自人社部的数据显示，目前我國城乡居民养老金为月人均81元。而来自民政部的数据显示，截至2013年8月，全国城市、农村平均低保标准分别为每人每月352元和189元，城乡居民养老金还不及农村低保的1/2、城市低保的1/3。

“自从新农保试点工作启动以来，国家规定的基础养老金一直没有调整过，养老金调整机制也没有建立。”全国政协委员、四川省人力资源和社会保障厅副厅长罗良娟坦言，“与2009年试点工作启动初期相比，55元购买力大幅下降，制度吸引力也在减弱。”

有业内人士建议，个人参保缴费额应随上年度人均纯收入的增长逐年递增，以此增加个人账户养老金。

“政府对缴费人员的补贴标准不高，不同缴费档次的补贴差距不大，并不能有效吸引参保人员多缴费、长缴费。”全国人大代表、辽宁省凤城市大梨树村党支部副书记毛丰美建议，“加大财政投入、拉大不同缴费档次间的财政补贴差距，同时探索建立合理的保险基金投资运营渠道，做好基金的保值和增值工作。”

养老金鸿沟怎样弥合

新农保和城居保的合并，仅仅是迈出了破解社保制度碎片化难题、构建全国统一社保体系的第一步。“真正难的是机关事业单位养老保险与城镇职工养老保险制度的并轨，这是改革的‘硬骨头，但从社会公平的角度考虑必须去做。”郑伟坦言。

2013年2月，中国社科院发布《2012社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》。调查显示，不同养老保险制度的养老金标准最多相差近50倍。而造成不同身份人员养老金差别如此之大的原因，归根结底是养老保险体系设计得不公平。

重庆江津区某民营企业退休职工李师傅在2008年刚退休时养老金仅有1200多元，经过连续的上调后目前达到2024元，但这个数字跟他机关的朋友超过4000元的退休工资相比低了一半。

养老金的差距不单单存在于机关事业单位退休人员与企业退休人员之间，很多国企退休员工的养老金也明显高于非国企退休员工——同样家住重庆江津区的刘师傅是电力公司的退休员工，也是2008年退的休，他现在每月的养老金将近3000元。

实际上，未来养老保险并轨并不代表所有人的待遇要一样，而是要统一置于公平透明的体系之中进行统筹安排。

西南政法大学经济法学院教授陈步雷指出，我国现行法定养老保险制度按照企业职工、城乡居民、机关事业单位人员等不同群体进行分割，过多的制度性区别损害了养老保险制度的公平性与互济性。

陈步雷认为，当前国家财政承担了机关和部分事业单位在职人员养老保险中本应由个人缴纳的部分，这是有违公平的。此外，公务员保留了退休金的高替代率，而企业职工在降低基本养老金替代率的同时却未补上企业年金，使得两大群体的待遇差距持续扩大。陈步雷建}义，将机关事业单位公职人员纳入到国家统一的基本养老保险制度中，承担同样的缴费义务，享受平等的养老保障权益。

健全激励机制提高养老金待遇

山东济南、长期从事建筑工程行业的吴先生说，为每名工人缴纳一年近7000元的社保费负担太重，“一两千人的工地在省城很多，如果全缴‘五险，一年就得1000万元左右。”

目前，我国城镇职工基本养老保险的缴费率相对较高，社会统筹部分一般由雇主缴纳工资总额的20%，个人账户部分由参保人个人缴纳本人工资的8%。“缴费率的高门槛将大量农民工挡在了城镇职工基本养老保险的覆盖范围以外。”上海社科院研究员左学金指出。

2011年7月开始施行的《社会保险法》要求包括农民工在内的全体城镇职工参加城镇职工基本养老保险，但是根据2012年度《人力资源社会保障事业发展统计公报》披露的信息，2012年末全国农民工总量超过2.6亿人，截至2012年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，仅占农民工总数的17.5%。

除了缴费率高以外，农民工的参保意愿也不强。今年27岁的小王来自安徽黄山某农村，他说：“我们可能今天在济南，明天在北京，后天就在江苏了，没有固定的地点，到哪里去参保？现在社保续转手续太麻烦，单位不愿缴，自己也不愿买。”

“当农民工在城乡之间和地区之间流动时，他们的基础养老金权益常常因难以携带而遭受损失。”左学金认为，目前我国大量农民工从中西部地区流向沿海地区，这实际上形成了养老金缴费由中西部地区向东部地区转移，结果造成中西部城乡养老问题更加严重。这一问题表明在我国实现基础养老金全国统筹的重要性。

为了鼓励参保，左学金建议应该进一步“健全多缴多得的激励机制”，使个人的基础养老金待遇与参保历年的缴费更紧密地挂钩。为此，可借鉴德国等发达国家的相关经验，根据参保人每年的缴费水平，确定参保人在该年的养老金权益得分。同时鼓励城镇非正规就业的农民以折扣缴费率参加养老保险，确保他们的基础养老金权益不因流动而遭受损失。

“建议在实行基础养老金全国统筹后，非正规就业人员以社会平均工资为基数、按‘折扣缴费率缴费。折扣缴费率可以是正常缴费率的10%，20%，30%……90%，100%，由参保人自主选择确定。参保人相应年份的基础养老金权益得分也按同样的折扣率计算。不同年份的养老金权益可直接相加，退休时按养老金权益总得分计发基础养老金。这样，当劳动者在正规就业与非正规就业之间以及在城市与农村之间流动时，他们应有的养老金权益不会因流动而受到影响。”左学金说。