张欣

（河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024）

清末民初直隶宣化府废府存县探研

张欣

（河北师范大学 历史文化学院，河北 石家庄 050024）

清末民初是中国近代史上一个重要的转型时期，在行政制度上也有所革新。民初，地方行政区划仍沿袭清代制度，实行省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制，省和府之间设道，实为监察区，不构成行政区。民国二年，北京政府颁布《划一现行各省地方官厅组织令》、《划一现行各道地方官厅组织令》和《划一现行各县地方官厅组织令》、废除府一级行政建制，直隶州、直隶厅、散州和散厅一律称之为县。本文试图分析清末民初宣化府废府存县的原因，借以窥视清末民初地方行政废府存县的渊源。

地方行政制度 宣化府 废府置县

地方行政制度是国家为了方便行政管理的实施，而划分行政区域、设立地方分治机构的制度和惯例。国家地方行政制度在地域上的体现，是国家实施行政管理的重要组成部分。中国的地方行政制度自古以来经历不断革新、发展、完善的过程，对中国历史有深刻而且深远的影响。清末民初，这个中国典型的转型时期，地方行政制度也是有所革新的，它在民初的变化有其发生的原因，一定程度上体现时代的变化，对其进行探研是有必要的。本文试图从宣化府建置的变化分析出民初宣化府废府存县的原因。

清朝的地方行政制度，基本上沿袭明制，实行省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制。省的最高官吏是总督或者巡抚，省以下设道，官吏为道员，并非正式一级行政区。省和县之间正式的行政机构为府，府的长官为知府。直隶州直属于省，散州隶属于府。厅是清代设有的新一级行政区，分为直隶厅和散厅，直隶厅等同于府，散厅等同于县，长官称为理事同知（通判）、抚民同知。清宣统三年八月十日（1911年10月10日），辛亥革命爆发，推翻了清王朝统治，结束了中国两千余年的封建君主专制制度。第二年元旦，“中华民国”成立。地方行政制度沿袭清制，仍是省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制。府是二级行政区，设知府衙门，长官为知府，“统辖属县，宣理风化，平其赋役，听其狱讼，以教养百姓，凡阖府属吏，皆总领而稽核之”①。但是民国二年（1913年）一月，北京政府颁布《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《划一现行各道地方行政官厅组织令》和《划一现行各县地方行政官厅组织令》。行政建制上废除了府一级行政机构，直隶州、直隶厅及散州、散厅一律称为县。县设公署，行政长官称为县知事。直隶省于二月正式裁撤府一级行政机构，宣化府被裁撤，而其所辖县被保留。废府存县，是北京政府调整地方行政制度的措施之一，它的制定、实施是有一定原因的。

一、县作为一级行政区的历史悠久，具有延续性

府作为一级行政区最早出现在唐朝，分为府、都督府、都护府三种。宋代路下设府、州，府虽与州同级，但地位略高于州。辽代，府为二级行政区。金代地方建置基本沿袭辽制，路下设府。元代在路下设府，不隶属于路置的称为散府，有的散府隶属于路，有的直属于行中书省或中书省；有的散府统领州县，有的则没有。明朝时布政司下设府，明占领大都都改大都路为北平府，其他各处相应改路为府。清朝时省和县之间普遍设府，顺天府因地位特殊，所以高于普通府。民初仍实行省、府、县三级行政制度，北京政府时期，废除府一级行政区。

县作为一级行政区最早出现在春秋战国，历代都是以县作为作为基本行政单位，它是地方行政的基础。各代的县，隶属关系有别，有的县属府，有的属直隶州、厅，置官统一称知县。从郡、县二级制到州、郡、县三级制，从州、县二级制到道（路）、州、县三级制，从省、路、府、州、县多级制到省、县二级制，历经两千多年，县作为地方行政区一直存在发展并且延续至今。

相比之下，县的历史悠久且延续未断，一直在发展，保留县级理所当然。

二、县是基本的行政单位，具有稳定性

县具有历史延续性，经历两千多年，虽然中国的地方行政制度一直在变迁，但是县一直存在、发展，并且发挥重要作用。县是省内最小的行政单位，是基本的行政单位，由县进而构成更大的行政区：府、直隶厅、直隶州等。县官虽然品秩低，但在地方治理中扮演着极重要的角色，鲁一同曾指出，州县官事真正的行“政”之官，也就是说知县是“治事之官”，即负责实际事务的官员。可以说县及县级行政组织是地方行政制度的基本。宣化府在清代和民初的建置变化也体现出这一点。

宣化府，府治宣化县。明为宣府镇，清顺治初年因之，隶属于直隶省，领15卫、6守御千户所。顺治七年（1650年）九月裁保安右、延庆右二卫入怀来卫，延庆左卫入永宁卫。顺治十年（1653年）裁撤宣府左右二卫及兴和所入宣府前卫。十一年（1654年）裁撤美峪所入保安卫；十六年（1659年）十月裁撤龙门所入龙门卫，裁撤长安、云州二所；十八年（1693年）裁广昌所。康熙三十二年（1693年）三月改宣府镇置宣化府，有宣扬教化之意，改宣府前卫置宣化县，万全右卫置万全县，怀安卫置怀安县，蔚州卫置蔚县，怀来卫置怀来县，龙门卫置龙门县，赤城堡置赤城县，顺圣西城置西宁县，延庆、保安二直隶州降为散州，一并属宣化府。雍正六年（1728年）四月分山西省大同府的蔚州来属。乾隆二十二年（1757年）三月裁蔚县入蔚州。光绪三十一年（1905年）十二月分承德府之围场厅来署，宣统三年（1911年）闰六月又还属承德府。到清末，宣化府共领属三州、七县，其中延庆州今属北京市，其余州县均在今河北省。

宣化县，明朝时宣府左、右、前三卫的治所所在，清朝初年未变，顺治十年（1653年）裁撤左、右卫入前卫、康熙三十二年三月改宣府前卫置宣化县，在城厅的附近地方和宣化驿、深井堡三处一起并入。县治今宣化区。

赤城县，明朝时为赤城堡，清初属宣府镇，为上北路。康熙三十二年三月在此地置赤城县，属上北厅的附近地方和开平卫、龙门所、滴水崖、云川堡、镇安堡、马营堡、镇宁堡八处一起并入。置今赤城县赤城镇。

万全县，明朝时万全右卫治此，清初属宣府镇，为西路。康熙三十二年三月裁卫置万全县，属西路厅附近地方和张家口堡、膳房堡、新河口堡、洗马林堡一起并入。治今万全县北万全镇。

龙门县，明朝时龙门卫治此，清初属宣府镇，为下北路。康熙三十二年三月改卫置龙门县，葛玉堡、赵川堡、雕鹗堡、长安岭一起并入。治今赤城县西南龙关镇。

怀来县，明时为怀来卫，清初属宣府镇，为东路。康熙三十二年三月改卫置怀来县，属东路厅附近地方和保安卫、怀来城、土木堡、榆林堡五处一起并入。治今怀来县东南旧城，已没入官厅水库。

怀安县，明时为怀安县，清初属宣府镇。康熙三十二年三月裁卫置怀安县，万全左卫、柴沟堡、西阳河堡三处一起并入。治今怀安县东南怀安镇。

西宁县，明天顺四年（1460年）筑顺圣西城、顺圣东城，清初为蔚州卫所领。康熙三十二年三月在西城置西宁县，属南路厅附近地方和东城一起并入。治今阳原县西城镇。

蔚州，本属山西大同府，清雍正六年（1728年）四月，因其地与直隶省蔚县界址交错，不便管理，所以划属宣化府。乾隆二十二年（1757年）三月，有因蔚县和蔚州共处一城，县境幅员不广，事务较闲，所以裁蔚县并入蔚州。蔚县，明时为蔚州卫，康熙三十二年三月改卫置县，桃花堡和广昌城二处一起并入。治今蔚县蔚州镇。

保安州，明时为保安直隶州，清初沿袭。康熙三十二年三月降为散州，属宣化府，由新保安还治今涿鹿县涿鹿镇。

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张家口直隶厅，治张家口下堡，今张家口市。清顺治初为张家口路，属宣府镇。口外为官牧厂，康熙十四年（1675年）迁义州察哈尔部众分驻在此地。雍正二年（1724年）七月，因口外地面开垦日广、人口日盛，置张家口直隶厅，设理事同知，管理官地和察哈尔右翼镶黄旗、左翼正黄半旗，还有口内蔚州、保安州二州，宣化县、万全县、怀安县、西宁县等旗民事务，无领属。雍正十年（1732年）七月，析厅属东北多伦诺尔巡抚，置多伦诺尔直隶厅，治今内蒙古多伦县，管理左翼四旗事务。十二年（1734年）九月析厅属东境独石口地方，置独石口直隶厅，治今赤城县北独石口，管理官地及延庆州、赤城、怀来、龙门三县旗民事务，与多伦诺尔直隶厅共同监管东翼四旗地方，置四旗直隶厅。光绪七年（1881年）改张家口直隶厅理事同知为抚民同知，独石口直隶厅理事同知为抚民同知②。

民国初建，地方行政制度沿袭清制，仍是省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）三级制。民国二年二月，裁撤张家口直隶厅改置张北县，独石口直隶厅改置独石县，多伦诺尔直隶厅改置多伦县（今属内蒙古自治区）。原宣化府所属十县及张家口厅、独石口厅、多伦诺尔厅置口北道，治宣化县。民国三年（1914年）六月仍称口北道，但三厅划归察哈尔特别区，领十县。其中延庆县今属北京市，其余九县今皆属河北。

宣化县，原属宣化府，为府治，民国二年二月废府存县，来属，治今张家口市宣化区。

万全县，原属宣化府，民国二年二月来属。原治张家口上堡，又称万全故城，今万全县万全镇，三年改治下堡，今张家口市城区。

怀安县，原属宣化府，民国二年二月来属，治今怀安县东南怀安镇。

阳原县，原名西宁县，属宣化府，民国二年二月来属，三年一月因与广东省、甘肃省的西宁县重名，所以改为阳原县，治今阳原县西北西城镇。

蔚县，原为蔚州，属宣化府，民国二年二月废州改县，来属，治今蔚县蔚州镇。

怀来县，原属宣化府，民国二年二月来属，治今怀来县东南旧怀来城，已淹没在官厅水库中。

龙关县，原名龙门县，属宣化府，民国二年二月来属。三年一月，因与广东省龙门县重名，改为龙关县，治今赤城县西南龙关镇。

赤城县，原属宣化府，民国二年二月来属，治赤城堡，今赤城县赤城镇③。

宣化府的建置有或大或小的变迁，1913年废府存县是较大的变化，但是县一直存在。同时也可看出，宣化府或口北道所辖州县的数量、县的幅员都相对变化较小。这表明县作为行政单位具有稳定性。由历代建置变化可以得出：县的建置稳定，数量增减幅度不大，政区面积变化小；县级行政组织变化小，机构稳定；县的名称从始至终没有变化，县的长官的称呼变化也不多，从县长、县令到县知事，现在仍叫县长。相对来说，府的稳定性就不如县。比如府作为统县政区，其面积的变化比较大，整体趋势是逐渐被削减的，目的是加强中央集权。唐朝设立府，但是幅员并不大；宋代中央集权强化，府的地域缩小；元代府的幅员比宋代略大，但是也是下滑的趋势；明代府的幅员比元代的扩大了一倍；清代又有所缩小。

由上可见，民初之所以废府存县是因为县在地方行政制度中起着基础而重要的作用，是基本行政单位，它的稳定有利于社会稳定和保证国家财政收入。

三、废府存县是符合政治需求的

地方行政制度的制定、变迁，根本上要符合政治的需要。地方行政区划体现着中央和地方的关系，中央当然希望简化层级，以加强对地方的控制，在具体的局势下又会增加或者减少层级以巩固同治。清代实行省、府、县三级行政制度，也是为了加强中央对地方的控制，同时又有起监察作用的道，这样使省、道、府、县各级相互牵制。到了民国，初年仍沿袭清制。但是清末民初是中国历史上重要的社会转型时期，而且北京政府成立，肯定会对地方行政制度进行有利于自身统治的沿革。1913年1月9日，北京政府颁发《划一现行各省地方官厅组织令》、《划一现行各道地方官厅组织令》和《划一现行各县地方官厅组织令》，开始存道废府（直隶州、厅）存县的地方行政制度调整。这三个法令文件的制定是因为当时各省对于同一级行政区名称各异，为同一级行政长官之权不同，而且存在道、府并存和府、县相辖等前清的弊政。这三个法令文件实际上是将地方行政划分为省、道、县三级。尽管仍有异议，但是考虑到各省多为地方实力派掌权，如果废除省制可能就会激起剧变，而且道也不可以废除，所以袁世凯仍坚持三级制。1914年5月24日，袁世凯以总统令的形式颁布了《省官制》、《道官制》和《县官制》，省、道、县三级敌法行政制度正式确立。道虽然保留了下来，可是省级职权强大，可以直接管辖县，道更大程度上仍相当于省的派出机构，加之部分官员主张留道；县，如之前所说，历代为地方行政的基本单位，而且具有历史延续性和稳定性，所以自然保留。至于府，作为统县政区，在当时的政治环境下，北京政府既想简化层级，加强统治，又得顾虑地方实力派，稳定局面，只能废除，以符合政治需求。

综上所述，宣化府的裁撤是一种必然。县级行政区的历史延续性和稳定性使宣化县、蔚县等成为直隶省的基本单位；道作为一级行政区在此时期有虚实两种性质，即是一级正式行政区，但是没有多少实权，口北道的存在也是符合当时条件的。以宣化府为例，可以看出，清末民初地方行政制度的变迁根本目的是加强中央对地方的控制，建置如何沿革是由政治因素决定的。当然，还有其他一些影响因素，比如地理环境、经济发展的程度等。但归根结底，地方行政制度作为政治制度的一部分，其发生变迁的原因还是以政治因素为首要、主要。

注释：

①清史稿·职官志.转引自许正文.中国历代政区划分与管理沿革［M］.西安：陕西师范大学出版社，1990：131.

②河北省地方志编纂委员会编.河北省志［M］.第2卷.建置志.石家庄：河北人民出版社，1993：176，177.

③河北省地方志编纂委员会编.河北省志［M］.第2卷.建置志.石家庄：河北人民出版社，1993：186，187.