张雯

摘要：由于基本政治制度不同，中国与西方国家监督制度也存在较大的差异。中西方监督制度在其源流与理论基础方面分属于不同的文化系统，导致其监督制度结构及其内涵呈现极强的民族和地域文化色彩。但文化和监督系统又因相互的交流与借鉴而博采众长，对比较中西方监督制度，有利于中国在监督系统的顶层设计、独立性塑造、监督立法和监督重点和突破口等方面得到一些启示。

关键词：中外；监督制度；比较；启示

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1001-7836（2014）09-0199-02

所谓监督，主要是指人们为了达到政治、经济、军事、司法方面的某种目的或目标，仰仗一定的权力，通过对社会公共管理中若干事务的内部分工约束或外部民主性参与控制等途径，针对公共权力的资源、主体权责、运作效能等而相对独立地开展的检查、审核、评议、督促活动。从公共治理角度看，监督制度的功能在于降低治理成本，纠正智力偏差，促进社会合作，服务经济发展，抑制腐败，提高管理效能。为此，比较中西监督制度，借鉴西方监督制度中的积极成分，为中国监督制度的完善与效能的提升具有很强的积极意义。

一、中外监督制度的源流及相关理论

（一）中外监督制度的源流

1雅典城邦和古罗马共和国的权力制约观念与实践

在雅典城邦时期，梭伦改革建立的四百人议事会和民主机构“陪审法庭”为平民控制国家权力和监督政府行为提供了重要途径。后来克里斯提尼建立十将军委员会和陶片放逐法防止权力集中和滥用，完善陪审法院以保证公民权利的维护。

在罗马共和国时期，权力制约机制变换比较频繁，包括由执政官、市政官、财务官等组成的行政长官机构，以及公民大会、元老院等权力中心。从这一发展历程可以看出，这是一种相互制约与演进发展的机制，各权力中心均有一定的权力偏重来制约来自另一方权力的侵犯，甚至这种权力可以在很大程度上抑制另一种权力的发挥。

2中国古代御史监察机制的发展

早在先秦时期，中国就出现了诸如调查民意的询问官“小司寇”、“掌谏王恶”的“保氏”，以及协助冢宰管理王都百官和纠举违失的小宰等监察官职。秦朝时，设置御史大夫一职，监督和纠举百官。汉朝时，在纵向上设置三级监察系统，即监察中央官吏的御史府、监察州郡二千石官吏的州刺史，察访县级官吏的督邮；横向上建立互不统属的三大机构：御史府、丞相司直和司隶校尉。唐朝至明清以来，中国的监察系统基本上形成由中央监察系统、地方监察系统、特殊监察系统组成的分工合作、相互补充又相互制约的监察系统。

（二）中外监督制度的相关理论

1西方国家监督制度的相关理论

第一，主权在民论。卢梭认为：“行政权力的受任者决不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们。”[1]这说明，行政权力完全处于人民的监督甚至掌控之中。第二，分权制衡论。早在古希腊时期，亚里士多德就提出分权的思想。孟德斯鸠提出以权力制约权力的观点，实行职能分权，即立法权、行政权和司法权三权分工制约的机制。第三，法治论。“法治与人治的主要区别在于专横的消除以及随之确保的可预见性和‘恒常正义。”[2]亚里士多德认为“法治优于人治”，并且法治不仅要有善法，还要必须遵循；同时，随着法制环境的变迁而慎重修订与补充。

2中国监督制度的相关理论

马克思、恩格斯在充分肯定巴黎公社革命创举的基础上，总结了人民监督的特点：一是议行合一制度的确立，建立了民主管理的政权组织；二是所有公职的公开性和普选性，让公职人员处于全体公众的监督之下。

在苏维埃政权建立以后，列宁致力于建立上下监督与平行监督相结合、群众监督与专门监督相结合、党内监督与党外监督相结合的全方位监督体系。“让人民法院加倍注意对官僚主义、拖拉作风和经济工作上的指挥失当进行司法追究。”[3]同时，他鼓励和支持报刊等大众传媒发挥舆论监督作用。

毛泽东、邓小平的监督论述与实践理论具体体现在：第一，完善民主集中制，开展党内民主生活监督；第二，建设人民政治协商制度和人民代表大会制度，坚持中国共产党与民主党派间的“长期共存，互相监督”；第三，实施党政职能分开，避免党以党代政，坚持在民主政治基础上对政权运行状况进行监督；第四，建立多种专门性监督机构相结合的监督系统。

二、中外监督制度体系比较

（一）代议机关监督

从监督的主体来看，在西方，主要是议会及其委员会和议员担当监督责任。议员一般是专职的，享受在议院内发言不受追究、未经议会许可不得被逮捕或拘禁、优厚的工资福利和配备助理人员等优越条件。在中国，人民大表大会及其常委会和人大代表行使监督权。全国人民代表大会监督“一府两院”及其官员的工作和行为，各级人大及其常委会拥有对本级政府的监督权。

从监督对象和内容来看，西方国家的议会主要审核和批准政府的预算、决算，监督重要人事任免和重大内政外交活动；法院的人事安排和法官的行为；监督和弹劾国家元首；监督议会内部机构和成员的行为。中国的人民代表大会及其常委会主要监督本级人民政府、法院和检察院的工作，监督由其选举和任命的国家机关工作人员的行为，监督下一级国家权力机关和上一级人大代表等。

（二）行政监督

第一，行政外向监督，主要体现在对立法权、司法权的监督。如美国总统可以否决国会通过的立法议案，英国内阁可以用立法提案权引导议会立法的价值取向，德国的联邦政府有解散议会的建议权、立法优先创议权等。而中国的行政机关基本没有这些权力。第二，行政层级监督，主要包括中央对地方和上级对下级的监督。在英国中央主要对地方政府组织机构运行机制、公共事务管理以及地方权力的运用进行监督；美国主要由州来对地方政府进行监督；法国一般是一些部长兼任重要城市市长或中央向地方派驻“共和国专员”代表。在中国，中央政府对各省（市）的人事直接监管，对少数民族地区实行民族区域自治，对港澳台实行拥有高度自治权的“一国两制”。在上级对下级监督方面，西方国家的高官在形式上支配下属官员，但建立在公务员制度上的上级与下级之间实际是相互制约与依赖的关系，中国坚持“党管干部”的原则，实行集体领导下的首长负责制。endprint

（三）政党和社团监督

西方国家的政党制度一般是两党制和多党制，政党作为竞争性的执政党或者在野党，其监督作用主要体现在监督选举、议会立法、政府决策及实施、间接影响国家司法机关等方面。而中国是中国共产党领导的民主党派参政的政党制度，中共领导，各民主党派合作参政。在社团方面，西方国家存在着大量的规范的非政府组织、利益集团来监督和影响政府的行为；中国的社团组织一般具有较强的官方色彩，从某种程度上可以说监督的作用比较小。

（四）公民和舆论监督

在西方，公民的监督一般体现在其政治参与过程中，如参与投票、组织政治讨论、参加决策、游说政客等；在中国公民的监督主要是信访和举报制度；舆论监督一般包括社会全体舆论监督、国际舆论监督、社会公论和新闻媒体舆论监督等。西方国家的新闻自由度和新闻调控幅度比较大，而中国的新闻监督自由相对较小。

三、对中国监督制度的完善及反腐工作的启示

过去，国家更重视对腐败后的严惩。但十八大召开以后，新一届领导集体则更强调监督体系的完善与时效性，不仅关注法律监督与惩治，更强调了对权力运行中的监督，强调党的自身建设，重视监督体系和预防腐败体系的建设。这反映中国的监督制度日益走向法制化、系统化与时效化。因此，通过中西方监督制度的比较，为中国监督制度的完善与反腐工作的有效开展提出几点建议：

首先，中央领导集体要有不怕被监督和监督出问题的精神，为了监督的实效敢于得罪既得利益集团的气魄，更要有推进监督制度发展的长远规划。西方国家的政府领导人时刻处于被监督状态，为了下一届可以连任，深入开展监督和反腐败工作，以净化党派内部环境和提高其信赖度。虽然中国政府领导人也是任期制，但是由于缺乏必要的监督，尤其是顶层设计即对最高领导层的监督，使得监督对最高领导层的道德素质依赖性极大提高，进而促使监督存在不全面性和制度缺陷。因此，在现阶段，一方面需要不断地去探索顶层监督制度的设计；另一方面，需要鼓励新领导集体监督和反腐不能只停留在“新官上任三把火”的形式上。

然后，亟待建立统一、高效、独立的监督体系。北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明指出：“现行体制是条块系统，三个系统五个机构，党有纪委、行政有监察和预防，司法有反贪和预防。尽管1993年中纪委、监察部就合署办公，十六大以来有派出机构的统一管理改革、建立巡视制度，但这个改革还没有完成。”因此，他建议应当把当前的监督系统进行有效整合，即“纵向垂直、横向整合”——纵向上保留中央和省两级机构，省级以下的监督系统都是垂直的，让监督机构具备完全独立性；横向上整合现在的多分布领域并且呈条块分割的系统，形成一个规范性的统一的监督系统，提高其监督效率。

最后，需要完善监督立法体系。西方监督制度在程序监督、政务公开和组织权限划分等方面的设计，对当下中国党政分开、依法办事、人民监督的进展具有积极意义。中国政法大学副校长马怀德认为，监督特别是反腐要靠法治，要制定《重大决策程序条例》、《政务公开法》、《行政组织法》，以约束和监督领导干部的重大决策权，敦促政务信息公开与规范，以及划分政府权力的边界，将公权力纳入法治轨道。

参考文献：

[1][法]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1962：123-124.

[2]梁治平.法律的文化解释[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1994：4.

[3]列宁全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1985：362.2014年9月1第33卷第9期黑龙江教育学院学报1Journal of Heilongjiang College of EducationSep.20141Vol.33 No.9endprint