社会治理：一个概念的社会学考评及其意义

2014-09-22陈成文赵杏梓

湖南师范大学社会科学学报 2014年5期

陈成文+赵杏梓

摘要：“社会治理”已成为当下中国最引人注目的术语之一。然而，学术界对“社会治理”这一概念至今尚未形成一致的认识，已有的“政治动员论”、“合作治理论”、“实用主义治理观”三种代表性观点在内涵、外延、表述等方面均存在一定的局限性。从社会学的视角来看，社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。这一界定的启迪意义在于：一是有助于科学区分社会管理与社会治理的异同；二是有助于正确处理政府与社会组织的关系；三是有助于在实践中建构一种科学的社会治理观。

关键词：社会治理；社会行动；协调性；动态性

作者简介：陈成文，湖南师范大学公共管理学院社会学系教授，博士生导师（湖南长沙 410081）

赵杏梓，湖南师范大学公共管理学院社会学系社会学专业硕士研究生（湖南长沙 410081）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的总目标。”并强调要“创新社会治理体制”。而创新社会治理体制的理论前提就是科学界定“社会治理”这一概念。只有从社会学视角科学认识“社会治理”这一概念的内涵与外延，才能科学区分社会管理与社会治理的异同，正确处理政府与社会组织的关系，并从根本上在实践中建构一种科学的社会治理观，从而实现社会治理体系与社会治理能力的现代化。

一、学术界关于“社会治理”研究的代表性观点

社会治理理论来源于社会系统整合的思想。{1}其核心论题就是如何在社会系统的各个组成部分之间建立起有序关系。自“社会治理”一词提出以后，国内外学者对其产生了浓厚的研究兴趣。迄今为止，国内外学术界已经形成了以下三种代表性观点。

1. “政治动员论”

这是政治学者关于“社会治理”的基本观点。政治学者通常认为，社会治理体现在由精英领导的政治动员之中。人本质上是一种政治动物，当个体力量不足以达到其目标时，就会产生政治的行动或者集体的行动，这种行动通过政治的宣导，政治家或者精英人物的号召，广泛的政治动员，从而实现个体力量不能达到的目标，因而开展政治动员就是政治学者眼中进行有效社会治理的一种方式。{2}当一个国家或民族受到敌人的威胁时，政治动员会显示出无比强大的力量，这样的情形，从我国苦难的近代历史中得到了深刻验证，这说明政治动员作为一项社会治理方式，在特殊的时代背景下，有很强的实用性，是一种非常有效的治理方式。但是，使用政治动员必须考虑时代背景，目前我国处于和平发展时期，是否能使用政治动员来进行有效社会治理值得商榷。

2. “合作治理论”

这是公共管理学者关于“社会治理”的基本观点。公共管理学者认为社会治理体现在新公共管理理论和行动之中。与传统公共行政管理不同，新公共管理理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法；现实表现是政府的公共政策化和管理的社会化。{3}政府公共政策化和管理的社会化取决于政府职能的转变，即大政府逐步放权于市场、社会组织、公民，政府计划干涉更少，资源占有更少，行政管理更少，重新审视政府与市场、政府与社会组织、政府与公民的关系，并在此基础上进行政府部门结构与制度的再设计。公共管理学者认为，从性质上来看，新公共管理属于服务性社会治理；从方式上来看，新公共管理是由多元社会治理主体在服务精神导向下的合作治理。可以说，“合作治理论”代表了人们对“社会治理”认识的一个新阶段。

3. “实用主义治理观”

这是哲学学者关于“社会治理”的基本观点。实用主义治理观直接来源于与经济计划相关的国家干预主义和崇尚市场经济的新自由主义之间的讨论，其出现的标志是公共部门和私人部门行为体之间的经验主义合作。实用主义治理观的理论根源于现代哲学中的实用主义。现代哲学中的实用主义认为经验是世界的基础，主张把人的认识局限于经验的范围，在一定程度上可以说是“贝克莱——休谟——孔德”经验主义的继承。实用主义认为，经验是认识的源泉，且是唯一源泉。至于经验背后的事物是不能也不必要被认识的，因为认识背后事物没有实用意义，不管怎样，人们的认识都不能超出经验范围。实用主义认为真理必须对我们有实用价值，即有用的才是真理，不存在所谓客观真理。实用主义把经验看作是行动的效果，认为知识是行动的工具，真理就是有实用价值或者是行动的成功，也就是把理论行动主义化、功利主义化。基于实用主义的这种社会治理观最初体现在公共政策系统分析的成果中。

上述各种观点都从一定角度对社会治理进行了描述，对于我们理解社会治理具有一定启发。然而，它们又都存在一定的局限性：一是它们没有全面揭示“社会治理”的内涵，它们并没有科学地揭示社会治理的客体、目标和手段，这样就导致人们无法准确把握社会治理内涵；二是虽然它们都认识到了社会治理的主体已不局限于政府，但是，没有科学确定社会治理的外延，使人们难以准确把握社会治理的主体；三是它们并没有科学揭示社会治理的本质特征，它们的表述都没有达到概念表述的抽象性要求，它们对“社会治理”的概念只是进行了一般的事实描述，而并没有进行理论性的抽象表述。这样，就使人们难以准确地把握“社会治理”的内涵和外延，从而难以科学区分社会管理与社会治理的异同，正确处理政府与社会组织的关系。因此，从社会学视角科学界定“社会治理”这一概念，仍然是学术界面临的一个理论难题。

二、社会治理：一个概念的社会学意义

概念的内涵是指对象所具有的本质属性和特有属性的总和，概念的外延则是指具有概念内涵所反映属性的各种具体事物。从社会学视角来看，要科学界定“社会治理”这一概念，就必须在准确把握社会治理的主体、客体、目标、手段的基础上，抽象地揭示社会治理的本质特征。

1. 社会治理的主体

社会治理的主体具有多元性的特征。

（1）政府。福山在《国家构建》中认为，政府职能不断缩减的过程中，既希望削减政府力量的强度，又产生出对另一类政府力量的需要。{4}因此，无论是传统社会管理还是创新社会治理，政府作为依法享有行政权力的组织体系，必然是主体，区别在于，社会治理过程中，从政府单一制逐步转变多元主体制，并且社会变迁和发展对政府提出了新的要求，部分传统职能被削弱，而新的职能不断出现。作为社会治理主体之一的政府，应不断完善其最基本最重要的职能，如国防安全、社会保障职能，从而强化国家制度的基础力量。

（2）市场。社会分工细化和商品经济发展必然导致市场出现，市场是进行商品交换的场所。十八届三中全会提出“要让市场在资源配置中起决定性作用”，以“决定性作用”取代“基础性作用”，这样的改变明确表示在政府与市场关系中，是往市场方面倾斜的，因此，要着重加强市场的社会治理能力，完善市场的社会治理责任。政府和市场分别在社会治理的不同领域发挥作用，为了充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府必须自觉简政放权，约束政府对经济领域的权力，减少对资源配置的干预，配合市场发挥应有的作用。

（3）社会组织。社会组织是为了实现特定目标而有意识的集合起来的社会群体，既是人群集合体，也是实现目标的物质工具。传统社会管理中，社会组织是被动的被管理者，而在社会治理中，社会组织是治理主体之一，在众多社会治理领域发挥作用，如社会服务与咨询等，能有效弥补这些领域中的政府失灵与市场失灵。在众多社会组织中，尤其要注意发挥社会自治组织的主体作用，力求在反映群众诉求、化解基层矛盾、协助维护治安安全等方面起到主体性作用。

（4）公民。托克维尔认为，不管如何精明强干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能仅靠自己去了解一个大国社会的一切细节，这样的工作超过了政府人力物力财力所能及，当它要独自创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力，{5}这就明确指出了政府作为社会治理主体的局限性。公民自治对于现代社会治理的良好意义，{6}是社会治理中不可或缺的主体。

总的来说，社会治理的主体主要由“国家”、“市场”、“社会组织”、“公民”四个行动者组成。根据结构功能主义的观点，一个功能整体只有满足了四个需求，才能发挥其功能、才能维持其秩序和稳定，这四个需求分别是：适应、目标达成、整合、维模。国家、市场、社会组织、公民这四个相对独立的主体中，国家满足的社会目标达成需求，市场则发挥适应的功能，而整合和维模需求主要由社会组织和公民来满足，为了使整个社会系统作为一个整体有效地发挥功能，将各个部分联系在一起、协调运作，主要通过由具有自由社会治理意识和意志并具有一定社会治理能力的社会组织以及社会组织和公民组成的自组织网络发挥作用。

2. 社会治理的客体

客体既包括客观存在并可以主观感知的事物，也包括由人的思维形成的事物。社会现象是社会学研究的基本对象，实证社会学思维方式主张像研究物理现象一样研究社会现象，认为社会学的研究对象是物，但是借用人本主义的批评来说，这是在把人性物化、主观性客观化、社会生活自然化。{7}韦伯不赞成迪尔凯姆的观点，韦伯认为“人”才是社会学研究对象，强调人与人在社会互动中的主观意向的关联性。因此，从社会学视角来看，社会治理客体不应仅仅是客观存在的外在世界，更要深入生活世界，理解社会价值观，然后才能开展更深入、更有针对性的社会治理。简言之，社会治理客体就是由于社会发展而产生的各种社会问题，具体可分为两个方面：一是协调人与人的关系，即被市场化破坏的“社会植被”；另一个是协调人与自然的关系，即被工业化破坏的“自然植被”{8}。

一是通过协调人与人的关系，恢复社会植被。社会植被是凝聚社会并维护社会持续发展的各种人文价值观和社会规范，具有主观意义，因此在研究社会植被时不能将其简单地视为外在之物，应该理解其中蕴含的主观价值。社会植被从各种社会互动中产生，实质上就是人与人的关系，即互动双方在主观意向上的关联。科塞认为人与人之间构成的网络形成了社会，人与人通过各种社会关系互相联系。人是社会性动物，每个人都有自己的人际关系网络，甚至六度分隔理论说明了通过社会网络，人与人之间都可以构成弱关系，这使得人与人之间的距离变得非常接近。社会植被能有效增强社会凝聚力，促进社会良性运行和协调发展，但是，市场化的不断增强对社会植被，即人与人之间的关系产生严重影响，主要表现在两个方面：社会诚信危机和个人道德失守。因此，如何处理人与人之间的关系，并在市场化条件下，恢复社会植被是社会治理的最重要客体之一。

二是通过协调人与自然的关系，保护自然植被。自然植被这里用来泛指人类生存的自然环境，反映的是人与自然的关系。人类要生存不可能离开自然环境，自然为人类生产生活提供各种资源，如何获取资源直接影响到人与自然的可持续发展。人对自然的活动其实就是为获取自然资源而采取的方式，如人类或改造、或顺应自然的活动。但归根究底，人对自然的活动然最终还是通过主观能动性调整自身行为来实现，因此对人与自然的社会治理通过自然变化体现结果，但其实质是社会治理主体对其主观能动性行为的社会治理。自然植被具有美化山河、凝聚水土并且保持生态平衡的功能，十八大从新的历史起点出发，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，因此，人与自然和谐发展更要重点关注自然植被。

任何社会治理都要有客体才能具体实施，社会治理客体是社会治理的存在前提。社会治理客体不同必然导致社会治理目标、手段的不同，也必然导致社会治理效果随客体变化变化。例如社会治理主体治理幅员辽阔、人口众多的客体的治理难度就大大超过治理人口少、地域小客体，同理，全球社会治理比具体的国家社会治理难度更大。目前经济全球化趋势日益明显，我国又处于社会改革和转型的重要机遇期。因此，社会治理客体必须以社会植被与自然植被为核心，并随着社会发展变化而与时俱进。{9}

3. 社会治理的目标

社会治理目标是社会治理多元主体进行社会治理期望达到的主观设想，是主观意识对于客观现实的反映程度，能对具体社会治理实践活动指明方向。社会治理目标体系中有多个不同目标，不同目标之间存在层次上的差异和联系。根据我国现实情况，可以将社会治理目标划分为具体目标与终极目标两个层次。

（1）社会治理的具体目标

第一，化解社会矛盾。毛主席说有进步就会有矛盾，伴随着我国经济飞速发展，社会矛盾也渐渐显露出来，这一时期既是重要战略机遇期，也是社会矛盾凸显期。从实质上来说，社会矛盾可分为两类，一类是合法形式的社会矛盾，这类社会矛盾是冲突程度较轻，社会危害较小，一般可以通过合法途径解决；另一类是非法形式的社会矛盾，与合法形式矛盾相反，社会危害严重，且破坏正常社会秩序的通常是这类社会矛盾。近年来，我国社会矛盾总量不断上升，社会矛盾总量中的合法矛盾比例在下降，非法矛盾比例在不断上升，反映出我国社会矛盾不但数量多而且日益严重的特征，对社会秩序将产生较大负面影响。{10}无论处于任何社会发展阶段，稳定的社会秩序都是社会生活正常进行的必要条件，是社会治理追求的理想状态，更是国家繁荣兴盛的根本前提，{11}因此，为了构建社会主义和谐社会，社会治理要坚持以人为本，以关系群众切身利益的现实问题为切入点，化解社会矛盾，稳定社会秩序，使社会各部分在发展中达到动态平衡。

第二，实现社会公正。社会公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义核心价值之一，反映着社会成员对合理社会规范、社会秩序和分配格局的诉求，是党和政府的一贯主张和矢志不渝的奋斗目标。公正是具体的，在不同的领域有不同的内涵，如经济领域的公正主要是指商品买卖双方的等价交换，社会领域的公正则是指所有社会成员都能共享改革发展的成果。公正也是相对的，社会发展程度决定社会公正的现实程度，如我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济社会发展水平决定了我国唯一公正的分配制度应该是以按劳分配为主，辅之以多种分配方式。在此制度下允许产生差距，但这种差距应该是在社会成员可接受范围之内的基于公平分配方式的收入分配差距。实现社会公正是社会治理的具体目标之一，更是社会治理现代化的重要衡量尺度。

第三，激发社会活力。社会活力是各社会治理主体基于社会实践活动，通过社会互动，焕发出来的创造力、持续力、生命力的总称。{12}社会活力是推动社会发展的内在动力，社会交往亦是社会进步的重要动力。依据社会发展的动力视角，二者具有内在一致性。通过人与人的互动、交往，调动了社会成员参与社会活动的积极性，激发了社会活力，创造了绚丽的人类文明，促进了社会不断向前发展，社会成员互动交往的过程从某种程度上来看，就是不断激发社会活力的过程。从社会现代化的角度来看，社会活力是社会现代化的重要组成，也是现代化国家保持其高现代化水平的重要条件。我国正处于社会主义现代化的发展进程中，必须要激发与社会化进程相适应的社会活力。因此，社会治理的目标之一就是使全社会充满活力，关键在于激发社会组织活力。

（2）社会治理的终极目标

社会治理的终极目标是促进社会和谐发展。社会和谐是马克思主义的不懈追求。构建和谐社会，建设美丽中国，也是我国党和人民不断追寻的社会主义理想。所谓社会和谐，就是协调人与人、人与自然之间的关系，促进社会和谐发展，构建“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会。所谓社会和谐发展，具体是指三个方面：一是个人自身的和谐发展；二是人与人关系的和谐发展；三是人与自然关系的和谐发展。{13}需要特别指出的是，社会治理终极目标的社会结构不是形成一个机械社会，而是构建一个有机社会。机械社会是被动的社会，社会行动刻板僵硬，缺乏社会活力，社会发展需要外部推动力，不能由内而外主动发展；而有机社会则是能动的社会，社会行动充满创造性，社会发展由内部活力推进。{14}

4. 社会治理的手段

社会治理的目标是通过化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力，促进社会和谐发展。目前党和政府在社会治理领域取得了有目共睹的历史性的成就，但社会转型发展又对社会治理提出了更高层次的要求，相比之下，目前的社会治理，无论是定位、思路、模式或效果都无法进一步满足高层次的要求，因此，我们必须创新社会治理手段，促进社会治理体系和社会治理能力的现代化。具体来说，社会治理主要有“法、理、情”三个社会控制手段。

一是社会治理要“齐之以法”。所谓“齐之以法”，就是在社会治理过程中要坚持“依法治国”。亚里士多德认为任何个人统治都不如法治。现代社会是法治社会，社会成员的日常生活与社会发展都在不同程度上受到法律的影响。法律是正式社会制度，由享有立法权的政府部门制定，规定当事人权利和义务，对全体社会成员具有普遍约束力，并由国家暴力机关作为顺利实施的后盾。在社会治理的过程中，法治性一方面体现为法律面前一切社会治理主体的权利与义务平等。坚持法治原则是有效增强社会治理主体责任性的前提，社会治理主体在行使权力履行义务时应充分尊重法律，约束自身行为。为了有效规范社会秩序，积极促进社会和谐发展，社会治理就必须运用于法治的手段，增强社会治理主体责任性。

二是社会治理要“晓之以理”。所谓“晓之以理”，就是在社会治理过程中要坚持“以德治国”。这里的“理”，是判断是非得失的标准，简单来说可以认为是道理、道德规范。道德是人们内心的法，社会成员的内心世界是以德治国的重点。上面我们说社会治理要“齐之以法”，但是“齐之以法”必须和“晓之以理”相结合。法治社会中的主要社会规范，即法律，由人制定、由人执行，再完善的法律也不能自行制定自己执行。归根到底，法律从制定到执行都是人发挥主观能动性的活动，依法治国必须靠人来实现。只有法律，没有人的能动社会行动，法治无从谈起。因此，依法治国的首要前提是依靠社会成员的普遍认同和自觉遵守，将法律内化为社会成员内心的“理”，自觉规范自身行为。法律无法十全十美、面面俱到，缺乏法内化为理的过程，再严格的法律也无法从根本上杜绝社会失范现象，解决社会问题，不能使社会长治久安。因此，法治是社会治理最起码的要求，德治则是更高层次的要求，有效的社会治理必须将法治与德治结合起来。

三是社会治理要“动之以情”。所谓“动之以情”，就是社会治理要坚持以人为本。以人为本，就是一切都为了人的全面而自由的发展，一切都依靠人的行动促进发展，人既是发展的根本目的，也是发展的根本动力，完整的以人为本必须是二者的协调统一。在社会治理过程中，不仅要从法律上进行社会规范，更要尊重社会成员，从情感上感化社会成员，才能有效缓解社会成员的偏激心理，化解社会矛盾。

5. 社会治理的本质属性

正确认识了社会治理的主体、客体、目标、手段将促使我们准确地把握社会治理这一概念的内涵和外延。但是，在界定一个概念时，这些部分只是基础，而本质则是界定概念内涵的关键。因此，要科学地界定社会治理，关键在于抽象地揭示它的本质特征。

第一，行动性。社会治理实质上是一种社会行动。韦伯眼中的社会行动是有意义的，而且其中的意义能够被人理解和说明的，韦伯认为社会行动的理想类型有以下四种：工具理性行动、价值理性行动、情感行动和传统行动。香港学者莫庆联、甘炳光认为，社会行动是指是社会上各个群体提升自身的社会意识，通过集体行动，争取第三方支持，向得益者争取群体的合法权益，进行资源的合理再分配，享有应得的社会资源和社会成果。而社会治理就是从一元主体走向多元主体，从责任集中走向责任共担，既有工具意义，又有价值内涵，使全社会能够共享社会主义建设成果。因此，从上述意义来看，社会治理本质的蕴含于社会行动，具有行动性特征。

第二，合作性。社会治理是一种合作性社会行动。由于治理主体的多元化，政府与社会之间的关系已从主客体之间的主从关系，转变为主体与主体的关系，因此社会治理的方式也逐步从自上而下为民做主转变为平等的合作过程。从权力运行方向上来看，权力从单一向度的自上而下运行转变为上下结合的双向运行，社会治理的各个主体主要通过“法、理、情”的手段，立足于建立在市场原则、各个利益和认同上的合作，进行有效社会治理。从预期目标角度来看，社会治理已经不仅仅是一种提高社会工作效率的管理工具，而是要在效率的基础上化解社会矛盾，实现社会公正，激发社会活力，实现人的全面发展与社会和谐发展。合作性还体现在社会治理主、客体关系上，社会治理效果有赖于社会治理客体的合作与支持。

第三，协调性。社会治理也是一种协调性社会行动。由于社会治理主体的多元性，社会治理从单一行动转变为以各治理主体的协调性行动过程。韦伯的以科层制为核心的层级官僚体制理论不符合社会治理的要求，因为官僚制组织强调严格的层级划分，形成非人格化的层级结构体系，强调服从而缺乏民主，强调规定而缺乏协调，而社会治理恰恰意味着多元主体间的协调、合作，并伴随有相互理解、相互让步，并且更加公正地进行资源和利益的分配和再分配。全球治理委员会认为治理是一个过程，而不是一种活动、一套规则或一种规定好的正式制度。{15}由于知识和资源的稀缺性，单独的社会治理主体无法独自进行正确合理的决策，不同治理主体之间必须互相依赖，进行协调谈判由于社会行动形成的各种社会问题，确定符合多数利益的解决方式，并以政策方式反映出来。因此，社会治理过程实际上是社会治理的多元主体之间进行的协调性持续行动，协调性行动是保证社会治理健康发展的重要基础。

第四，动态性。社会治理更是一种动态性社会行动。与传统社会管理稳定性相比，动态性是社会治理实现途径的重要特征。{16}社会治理客体不同，社会治理的具体实现途径就不同，而且社会治理面对的社会环境也是多变的、动态的，因此，社会治理必须遵循动态原则，因地制宜采用不同的社会治理手段。社会治理的动态方法遵循以下三个原则：第一，最合适原则，即社会治理找不到最佳手段，只能寻求最合适当前社会的手段；第二，适度有效原则，即社会治理手段的有效性取决于其对特定情境的适合程度，并不是所有的手段在任何情境下都有相同的效果；第三，具体问题具体分析原则，应该对环境中的具体情况进行具体分析，以此为依据选择适合的社会治理手段，如欧洲社会治理手段与美国的有很大差异，这主要是由于欧洲和美国在市场发育程度、政府角色和职能定位、社会组织的角色、行政文化传统、监管机构和监管机制等方面都有很大不同，实现有效社会治理的路径也各有特点。

通过上述从社会治理主体、客体、目标、手段、本质特征五个方面的分析，我们认为，从社会学的视角来看，社会治理是指政府、市场、社会组织、公民在形成合作性关系的基础上，运用法、理、情三种社会控制手段解决社会问题，以达到化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力、促进社会和谐发展目的的一种协调性社会行动。这样的界定，科学地理清了社会治理概念的内涵与外延。首先，这一概念既全面地概括了社会治理的内涵，从主体上来说，该概念确定了社会治理是一个多元主体的合作性社会行动过程；从客体上来说，该概念确定了社会治理是一个调整人与人之间关系和人与自然关系的社会行动过程；从目标上来说，该概念确定了社会治理是一个通过化解社会矛盾、实现社会公正、激发社会活力以促进社会和谐发展的社会行动过程；从手段上来说，该概念确定了社会治理是一个“法、理、情”并举的社会行动过程；从本质特征上来说，这一概念确定了社会治理是一个协调性的社会行动过程。这样的界定，既全面地概括了社会治理这一概念的内涵，又准确地把握了社会治理的外延，也体现了抽象性的表述要求，因而，对于学术界廓清关于社会治理的模糊认识，科学地把握社会治理这一特殊社会行动过程，具有全新的理论和现实启迪意义。

三、社会学视野中“社会治理”概念的启迪意义

从社会学视角上科学界定的“社会治理”概念，具有十分重要的理论与现实启迪意义。

1. 有助于科学区分“社会治理”与“社会管理”的异同

依据社会学视野中的“社会治理”概念，我们可以科学区分社会治理和社会管理的异同。第一，主体不同。社会管理是政府单一负责制，管理主体就是政府，其他的都是被管理的客体，社会管理最初就是作为政府的职能之一而提出来的。社会治理的主体则是多元的，可以说所有的行动者都是治理主体。就社会公共事务而言，政府机关、企事业单位、社会组织、公众等都是社会治理主体。第二，客体不同。社会管理的客体主要是行为活动，包括决策活动、参谋活动、计划活动、组织活动、执行活动、监督活动、反馈活动、统计活动、评估活动等。而社会治理的客体则是社会问题，即协调人与人、人与自然的关系，恢复并保护社会植被和自然植被。第三，手段不同。社会管理的手段使社会成员服从的正式制度，简单地说就是“法”，包括法律、法规、政策、红头文件、行政命令等。而社会治理的手段既包括使社会成员服从正式制度，也包括各种社会成员认可的非正式制度，简单地说就是包括“法、理、情”。所以，社会管理强调的是“令行禁止”，社会治理则要“齐之以法，晓之以理，动之以情”。第四，本质不同。社会管理的实质是控制，其目标指向都是设计、规范、监督所有管理客体的行为，使之符合管理主体的意愿、实现管理主体的愿景。而治理的实质则是合作基础上的协调性动态行动过程，其目标指向是化解社会矛盾，实现社会公正，激发社会活力，促进社会和谐发展。

2. 有助于正确处理政府与社会组织的关系

如何处理好政府与社会组织的关系，是创新社会治理体制的关键。科学认识社会学视野中的“社会治理”概念，有助于正确处理政府与社会组织的关系。从社会治理的主体多元性来看，社会组织是社会治理的重要主体之一。这就说明，在社会治理过程中，政府与社会组织的关系已经从管理与被管理的不对等关系走向了协调性的合作伙伴关系。

一是平等对话。这是政府与社会组织在身份地位上的关系。我国社会治理模式从政府单一负责制逐步转变为多元主体合作制，政府不再凌驾于社会组织之上，指导社会组织运行，社会组织无论是资金来源、人员组成、组织结构也不再依附于政府领导。也就是说，社会组织与政府的关系将逐渐由“依附生存”走向平等对话。

二是协调融合。这是政府与社会组织在社会职能上的关系。作为社会治理主体之一，社会组织具有充分的自主性，并与政府基于工具性目的进行协调性互动。可以说，社会组织的职责是根据政府的要求提供社会服务，并承担相应的社会责任；政府的职能则是服务于社会组织，而不是干涉或领导社会组织。这种互动为了达成特定目的。一旦目的达成，双方的互动就宣告结束。

三是责任共担。这是政府与社会组织在公共服务责任上的关系。多元社会主体导致社会治理过程中已经不再片面强调政府责任，而是强调责任共担。这就意味着，传统管理时期处于被动地位社会组织被赋予了更多的权力，是一个国家权力向社会回归的过程。拥有更大的权力也意味着承担更重的责任，比如传统管理体制下只有政府有权力提供公共服务，政府对社会公共服务负责。而在社会治理过程中，不仅政府有权力通过行政手段提供公共服务，其他社会组织也能够提供部分公共服务。因此，公共服务的责任实质上由社会组织和政府共同承担的。

3. 有助于在实践中建构一种科学的社会治理观

中国即将步入社会治理的全新时代。这个时代要求我们首先建构一种科学的社会治理观。社会学视野中的“社会治理”概念实质上为我们在实践中建构了一种科学的社会治理观，这就要求我们坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理相统一。

一是坚持系统治理观。系统治理观根源于社会生态系统理论，社会生态系统本质是一套关系系统，是由社会个体或集体社会行动者之间及其与各种环境因素之间的相互作用过程中形成的各种关系所构成，这套系统运行的后果是其内诸多社会行动者基于各自对自身所处环境的认知和价值判断决定的，因而，社会生态系统概念内在地承认现代社会中各种关系体系的复杂性及作为现代人的社会行动者的髙度反思性特征{17}。所谓系统治理观，就是指政府、市场、社会组织和公民等社会治理主体，为了实现某种具体治理目标，调节并控制与自身相关的社会环境、社会心态和社会行动及其后果。系统治理是各治理主体基于对环境、后果的认知和价值判断的基础上实施的。

二是坚持依法治理观。社会治理必须坚持法治化的道路。所谓依法治理观，就是运用法治思维和法治模式化解社会矛盾，实现社会公正，确保社会的长治久安。坚持依法治理观，尤其要善用法治方式解决与群众利益密切相关的问题。针对目前群众事件多发频发这一社会现象，各地政府都加强了维稳工作，为稳定社会秩序投入大量人力物力财力，但效果不彰，有的地方甚至更加激化冲突，这是由于有些部门解决群众问题的方式简单粗暴，甚至以权力压制群众，导致社会秩序进一步恶化的恶性循环中{18}。要破解这种恶性循环，必须转变维稳的理念、思路和模式，让维稳工作法治化，并引导群众理性表达自身利益诉求，使用法律武器维护自身权益。

三是坚持综合治理观。所谓综合治理观，是指社会治理要广泛动员全社会的力量参与，建立政府服务、市场配置、社会组织配合、公民参与的治理机制，做到多元合作、责任共担、资源共享，在以人为本的前提下，采取依法治国与以德治国相结合的手段综合治理人与人、人与自然的关系。为了维护社会秩序，反映群众诉求，规范社会行为，协调资源分配，调解利益格局，化解社会矛盾，解决社会问题，增强社会活力，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，必须坚持社会治理的综合治理观。

四是坚持源头治理观。所谓源头治理观，就是在社会治理过程中，将治标和治本有机结合，更加重视治本，以社会化服务和网格化管理为治理方向，完善各项社会民生制度安排，及时反映并协调人民群众各方面各层次的利益诉求，使社会主义建设成果更好地惠及全民。坚持源头治理观，重点在于改善民生福祉，注重制度层面的社会公正，目的在于全民享有社会发展成果。{19}只有这样，才能真正做到从源头预防并化解社会矛盾。坚持源头治理观，有利于在社会治理过程中跳出传统社会管理的狭隘视界，从灭火式管理走向预防式治理。

注释：

{1}冯钢：《转型社会及其治理问题》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第36页。

{2}张成福：《政治运动：作为一种社会管理方式的逻辑及其困境》，《公共行政评论》2012年第6期。

{3}张康之：《论政府的非管理化——关于“新公共管理”的趋势预测》，《教学与研究》2000年第7期。

{4}福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，北京：中国社会科学出版社，2007年，第3页、第15-16页。

{5}托克维尔：《论美国的民主》，上海：商务印书馆，1995年，第100页。

{6}曲丽涛：《公民社会与政府治理模式转变》，《成都行政学院学报》2009年第1期。

{7}刘少杰：《后现代西方社会学理论》，北京：社会科学文献出版社，2002年，第5页。

{8}刘祖云：《社会转型与社会管理创新：一个新的分析视角》，《晋阳学刊》2013年第5期。

{9}彭贤鸿：《社会治理的要素分析》，《中共南昌市委党校学报》2008年第6期。

{10}胡联合、胡鞍钢、王磊：《影响社会稳定的社会矛盾变化态势的实证分析》，《社会科学战线》2006年第4期。

{11}陶德麟：《社会稳定论》，山东：山东人民出版社，1999年，第3页。