王全宝

司法改革再出发

在十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，建设法治中国成为关键词之一。这份改革的纲领性文件指出，建设法治中国必须深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，维护宪法、法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。

由此可见，司法体制改革将是下一步全面深化改革的重要内容之一。

司法是社会公正的最后一道防线。司法体制改革的方向是，让其回归到它本来的逻辑起点，即解决纠纷，在纠纷的解决过程中实现司法公正。

十八届三中全会《公报》中提到，“建设法治中国，必须深化司法体制改革，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。”据了解，在十八届三中全会召开之前，新一轮法院改革已经做好铺垫，蓄势待发。其改革脉络业已逐渐清晰，以司法公开为抓手，辅以“去行政化”和“去地方化”的改革轮廓逐渐呈现。

2013年10月中旬，最高法院下发通知，要求上海、江苏、浙江、广东、陕西5省市部分法院进行深化司法公开和审判权运行机制改革的试点工作。据知情人士透露，试点改革方案将主要围绕法院“去行政化”和“去地方化”两大方面展开。而更有突破性的改革，是允许一些试点法院探索推行法院“省以下垂直管理”。

“但方案也强调，要求试点地区改革要渐进式，防止冒进。”上述知情人说。

规范审判权

据悉，在试点地区即将推行的审判权运行机制改革，将在四级法院职能定位、审判组织以及审委会方面有所动作。

长久以来，法院内部行政化问题广受诟病，由此带来的人情案、关系案、腐败案层出不穷。在司法实践中，人民法院审判组织存在合议庭“合而不议”问题，审委会制度存在“审者不判、判者不审”问题，以及下级法院向上级法院请示制度存在弊病等情形，严重影响了司法公正。因此，深化审判权内部运行机制改革，成为新一轮司法改革的重要内容之一。

在1999年之前，审判权是以一种高度行政化的模式运行的，当时法学界对审批制、请示制、审判委员会制等“泛行政化”的司法机制提出了诸多批评。1999年，最高人民法院出台了《人民法院五年改革纲要》，明确提出了司法改革的目标是“还权于合议庭，充分发挥合议庭的作用，逐步取消院长、庭长未经审判程序个人决定案件的做法”。

上述“一五纲要”实施后，合议庭审案的自主性得到发挥，但实践中法官的权力得不到有效管理和制约，裁判不公正、案件审理不透明、腐败案件屡屡发生。

2005年，最高人民法院发布了《人民法院第二个五年改革纲要》，要求院长、庭长参加合议庭审理案件，以提高审判质量和效率。但这一决定的消极影响，是人民法院的院长、庭长等审判管理者有时会以行政管理权力介了案件裁定过程和结果，致使法官的独立裁量权遭到削弱。

此外，“二五纲要”明确要求“改革下级人民法院就法律适用疑难问题向上级人民法院请示的做法”，但由于行政化运行机制已经根深蒂固，最终导致“二五纲要”中，“去行政化”这一目标没有实现。

2009年，“三五纲要”发布，对于之前要求“逐步取消个案请示”的改革目标，“三五纲要”却表述为要求“规范下级法院向上级法院的请示报告制度”。在这个文件里，用“规范”替代了“取消”。

由此，经历三个五年纲要，法院“泛行政化”问题始终没有彻底解决。在新一轮司法改革中，解决这个问题无疑成为重中之重。

2013年10月28日，最高人民法院公布《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》，要求贯彻人民法院依法独立行使审判权的宪法原则，完善合议庭的议事方式及合议庭成员的职权与责任。该文件突出法官依法独立行使审判权，同时要求深化院长、庭长审判管理职责改革，加强对院长、庭长行使审判管理权的约束和监督，防止审判管理权的滥用。

财权事权改革

审判权运行机制改革，既涉及到审判机关内部制度的改革，亦涉及到审判机关与其他国家权力机构的协调。司法机构的财政经费来源以及人事任免问题，是其中的核心内容。

据知情人士透露，在有些审判权运行机制改革的试点地区，将探索推行“去地方化”。“其大方向是省级直管，即人、财、物由省级法院统一管理，相当于国税与地税之间的关系。不过，‘去地方化’问题涉及太多部门的利益，所以现在只是内部探索性改革。此外，还要看三中全会的具体指导精神是什么样的。”这位知情人士说。

司法实践中存在着严重的司法“地方化”倾向，其突出表现是司法机关工作人员管理的“地方化”和司法财政管理的“地方化”。人事权以及司法经费体制问题一直被理论界诟病。普遍认为，司法机关人事权由地方掌控，财政依赖于地方，极易形成司法“地方化”，独立行使职权时也极易受地方控制。

2002年，中共十六大报告中就曾提出，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。两年后，人民法院司法改革的内容之一，就是探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制，但此项改革进展缓慢。

2009年，财政部下发了文件，将政法经费划分为人员经费、公用经费、基础设施建设经费和业务装备经费四大类。规定前三者由同级财政负担，而业务经费和业务装备经费则由中央、省级和同级财政分区域按责任承担。

“这一政策没能得到较好执行，也使得它的效果打了折扣。”北京理工大学法学院教授徐昕评价说。

据前不久参与司法改革座谈会的专家透露，主导司法改革的有关部门设想，“两高”经费以及高级法院和省级检察院的经费由中央保障，省以下的法院和检察院则由省一级负责，中央在转移支付方面加大力度。

对此，清华大学教授张卫平认为，这就意味着，需要在省一级专门为司法设立一个财政的盘子。但是在这方面阻力比较大，因为各个地方经济发展是不平衡的。

除了经费束缚之外，法院在人事、事权上也受制于同级党委、人大、政府，这也被视为导致司法“地方化”的另一个因素，这一观点在学界和实务界已成共识。

如果说经费改革缓慢，那么，人事改革则更为复杂。不仅受到地方阻碍，更受制于现有法律制度的牵绊。

比如，实行省以下法院垂直管理，将地方法院的人事权收归省一级统管，则要突破《宪法》和有关组织法的现有规定。根据《宪法》规定，各级法院院长由地方各级人民代表大会产生；此外，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及两院组织法也明确授权地方各级人民代表大会对法官有任免权。如此一来，人事权收归地方管理的可能性将更为渺茫。

另据知情人士透露，新一轮司法改革，在解决人事的问题上，采取了变通策略——上收提名管理，“比如提到省级法院、省级检察院，由省级院统一管理，统一向所在地的人大来提请、任免，这样干部的提名权实际上就上收了，不提名肯定任命不了，这样就解决了人的‘地方化’问题。”

该知情人士还表示，解决人事“地方化”的问题，以提名权代替任免权的变通方式改革可能阻力相对会较小，但这还需组织等相关部门达成一致意见，至于最后能否通过，目前不得而知。