张 璐

(河南农业大学，河南 郑州 450046)

随着河南“三化”进程的不断加快，一些农民成为“务农无地，社保无份”的失地农民。西方国家在工业化、城市化、农业现代化发展中，也遇到同样的问题，借鉴外国在“三化”建设中解决失地农民的经验，对河南省在“三化”进程中，解决失地农民问题具有重要的现实意义。

一、国外土地征用制度的经验对我们的启示

(一)国外土地征用制度的经验

1.土地征用的公益性。征用土地的公益性是国外各国征地的唯一依据。例如，英国征地部门规定，征用土地必须有一个令人信服的、符合公共利益的目的。在美国，公共利益是美国征收私人土地的唯一理由和依据。换句话说，土地征收必备的首要条件就是公共使用。在加拿大，强调征地的目的是为了公共利益。日本《土地征收法》规定，征收或使用土地的公益事业，必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用，实现推动公益事业的发展，保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。而法国的《人权宣言》指出，“财产权是不可侵犯的神圣权利”［1］。

2.土地征用程序的公开公平性。西方国家土地征用是坚持公开、公平及合法的原则，以保护农民的知情权和参与权等等权利。各国均有不同的法律法规。在土地征用的程序上，一般都分为申请和实施(批准—公告—征用)两个阶段，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行［2］。例如，美国宪法规定，任何人“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产”。同时，土地征收要经过正式审查员审查，只有征得农民同意后，才能向征地机构报送审核报告。加拿大的征地要发布两次公告，第一次公告在批准征地申请后发布，第二次公告是批准征收后。

3.征用土地补偿突出利益性。国外在征用土地补偿问题上，制定的土地补偿范围和标准，均从有利于农民的利益出发，为此，形成了保护农民利益的补偿制度。从补偿的范围来看，有直接损失补偿和间接损失补偿，后者补偿主要包括残余地损害补偿、营业损失和因征地造成的各种损失补偿等等。例如，美国注重考虑因征收而导致的邻近土地拥有者在经营上出现的损失。英国土地征用的补偿范围也比较宽泛，主要包括土地及其建筑物的补偿;残余地分割造成的损害补偿;租赁权的损失补偿;迁移和经营损失等等补偿。在日本，土地征用的赔偿主要分为以下五种:征用损失赔偿、通损赔偿、少数残存者补偿、离职者赔偿和事业损失赔偿等。再者，外国均成立相关机构，在征地补偿出现争议时，保证司法救济渠道的通畅。

(二)对解决河南省失地农民征地补偿问题的启示

1.完善土地征用程序。借鉴国外各国有益的经验，注重把征地公益性作为唯一根据，并严格界定“公共利益”，把土地征用的权利严格控制在符合公共利益的范围之内。严禁因其他原因而启动国家的征地权，以确保河南耕地红线，确保粮食安全。

2.完善合理的征地补偿机制。借鉴西方发达国家公平合理的补偿原则，建立和完善合理的征地补偿机制。我们可以借鉴英国、日本等一些国家在这方面的一些经验，把土地补偿、营业损失、残余地损害以及其他原因造成的各类征地损失列入补偿范围之内，并以市场价格为基础，逐步提高征用土地的补偿标准，把土地补偿费用、青苗毁坏补偿费、土地附属建筑物补偿费和残地等补偿费，参照市场土地价格的标准进行补偿。在补偿时一定要体现公平、公正的原则。

3.采取多元化的安置方式。过去在征地补偿问题上，采取的方式比较简单，最多的是采取一次性的货币补偿形式，这是基于一次性解决问题，摆脱过多的纠缠。事实上，这种简单的补偿方式，损害了农民的合法权益。因此，为了保护农民的权益，使农民在失去土地后，能够得到合理的补偿和安排，不因失地而缺乏保障。就需要改变过去一次性货币补偿的方式，采取多元的补偿模式。如可以采取招工安置、换地安置、入股分红、择业安置等辅助安置的方式，从而保障失地农民的合法权益。

4.建立土地纠纷仲裁机构。河南省过去在土地补偿费用发生争议时，主要是由地方政府出面同村干部在一起进行调解，这种由政府当裁判员的做法，往往会有不公平的因素在里面。村干部迫于上下级关系的压力，有时就会出现牺牲农民利益的后果。因此，借鉴国外的经验，成立专门的司法机构，并独立于政府机构之外，来公平地裁决争议，这会更为公平合理，也会被农民接受，从而可以有效地保护农民的合法利益。

二、国外解决失地农民保障问题的经验对我们的启示

(一)国外解决失地农民保障问题的经验

国外在失地农民社会保障方面也为我们提供了比较好的经验。他们把失地农民直接纳入到统一的社保体系中，建立起补偿失地农民合理的社保体系。例如，国外为失地农民建立的最低生活保障机制，健全的失地农民的养老保障机制、医疗保障机制和法律保障制度，还专门设立了失地农民社会保障基金等等。如英国，第一个实施了城市社保体系。政府出台了一系列相关福利政策，比如，农村剩余劳动力转移的法律和政策，促进农村劳动力有序的转移，并把转移农村剩余劳动力的政策与福利政策挂钩，为失去土地的农民创造就业机会等等［3］。在美国，政府有关部门积极培育一些产业，专门为解决失地农民就业问题创造机会和条件。

为了推进失地农民社会保障体系建设的顺利实施，国外一些国家均为失地农民设立了社会保障基金。一些国家在法律上均规定了从征地的补偿和安置费用中，按照一定的比例拿出部分资金成为失地农民社会保障基金，并设置失地农民社会保障基金管理机构和失地农民社会保障基金的经营机构。这两种机构分工明确，各司其责，前者对后者负有监管的权利，不仅如此，还负有对社保市场调控的权利。

(二)对解决河南省失地农民保障问题的启示

1.扩大社保内容，建立多层次覆盖面广泛的社保体系。当前，从河南的现实情况来看，一下子建立起比较完善的社会保障体系是不现实的，借鉴国外的经验，可以先把失去土地的农民纳入城镇居民的社保体系中，实现城乡二元体系的并轨，使其在基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、最低生活保障等问题上，真正建立起城乡协调一致的保障机制，确保失地农民和城镇居民享受同等公平的待遇。再者，由政府、企业、社会团体和各个公益组织，可以出面组建一些企业或社区服务机构，吸纳失地农民再就业，从根本上解决农民的后顾之忧。

2.建立多元的社会保障基金投入和监管机制，确保基金的保值增值。河南在失地农民问题上，要确保社会保障基金的充足。可以借鉴国外的经验，由失地农民社会保障基金管理机构，按照一定比例把一部分征地补偿费和土地增值收益转为失地农民的社会保障基金，并且鼓励政府有关部门、占用土地的企业法人、个人或其他机构共同筹资，组建或参与失地农民社保基金的投入。结合河南省情，如果还不能组建其相应的基金管理机构，可以交由银行和非银行金融机构经营管理，可以由多家共同经营，引入竞争机制，确保基金的保值增值。

三、国外对失地农民培训教育经验对我们的启示

(一)国外对失地农民培训教育的经验

为了从根本上解决失地农民的教育问题，通过就业换取保障，很多国家非常重视失地农民的培训和教育，以增强失地农民再就业的能力。例如，在美国一些地方，如果申请救济，他们会首先问你愿不愿意接受某种职业培训。为了确保对失地农民的培训和教育，美国颁布了一些关于职业培训和职业教育的法律法规。通过职业培训，提高失地农民的素质。在欧洲，英、法、德三国把就业培训作为劳动力市场政策的必要组成部分，特别重视对受训者开展咨询与指导，根据每个人的特点来实施就业培训。另外，国外注重办学形式的灵活多样，如英、法、德等国实施的就业培训融合了讨论、学习班、模拟、个案研究、讲座、项目小组学习、发现方法、实践操作、经验共享和演示、计算机辅助等方式。这些形式我们都可以有选择地借鉴。

(二)对解决河南省失地农民培训教育问题的启示

1.建立完善的多层次的失地农民再就业培训机构。美国、日本等国家在对失地农民的教育和培训问题上，积累了一些好的经验和做法，我们可以采取扬弃的态度，进行教育形式和培育内容的创新。省政府有关部门，要高度重视对失地农民的教育和培训。为了保障培训的进行，可以多方筹集资金，组成培训基金，安排专款用于对农民的培训;建立严格的考核制度，提高教育和培训的质量。并且可以奖励在教育和培训工作中做出突出贡献的单位和个人。借鉴英、法、德等国实施的多形式的培训模式，有针对性地进行培训，保证培训的有效性。另外，可以发挥学校、职业咨询机构和专业组织的作用，向失地农民提供更加有效的和直接的咨询服务，使教育和培训更能满足不同人的需求，更好地为失地农民的就业和再就业服务。

2.建立失地农民就业服务的网络信息平台，为失地农民就业提供快捷的信息服务。网络媒体可以实现信息互动传播，失地农民可以快捷地获得有用的信息，可以随时得到信息反馈。这种快捷便利的信息反馈，能让农民及时得到信息服务，并能在网上为农民提供就业需求、就业导向，大大增强网络对农民服务的实效性。因此，要尽快建立起以街道、乡镇为网点的就业服务网络平台，帮助失地农民获得更多的就业信息和择业指导。

3.发挥远程教育信息传播优势，对失地农民进行远程教育。可以利用远程教育设备举办以园艺、计算机、家电维修等为重点的职业技能培训班，还可以组织失地农民收看有关就业创业培训节目和远程收看专家报告等，根据失地农民的培训需求，有针对性地制定就业创业培训计划。

［1］王 政.国外土地征用制度的特点及对中国的建议［J］.世界农业，2006(4):14.

［2］李淑梅.失地农民社会保障制度研究［M］.北京:中国经济出版社，2007:66－79.

［3］李世安.英国农村剩余劳动力转移问题的历史考察［J］.世界历史，2005(2):26.