应敏++郭影

自2008年底启动的我国事业单位养老改革试点已推进5年。然而，目前看来，山西、上海、浙江、广东、重庆五省市事业单位养老保险改革试点,除广东外，其他四个试点省市至今多无实质进展。而即便按照广东省的实施方案，退休人员待遇由社保基金与原有资金渠道合力解决，因此也被认为是“半吊子改革”。养老保险并轨的大方向明确，可试点推进却如此艰难。

五年试点为何进展缓慢

根据人力资源和社会保障部数据显示，目前在我国城镇职工养老保险参保人群中，已包括2153万机关事业单位人员。2008年，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》出台，在山西、上海、浙江、广东和重庆五省市启动试点。这是我国首个有关公职人员养老保险制度改革的统一方案。

中国人民大学教授王晓军调查发现，五省市在试点过程中实施对象不一致，范围有宽有窄，此外缴费基数也不统一，有的按档案工资，有的按工资总额，还有的采取“双基数”。缴费比例各地也差异较大，造成同岗同工却待遇不同的状况。

“如果仔细看2008年的方案，本身就有很多不合理的地方。”有业内专家对媒体表示，如果按照该方案测算，待遇下降是一定的，而且对于可以“补窟窿”的职业年金的来源、弥补方式都没有提及，在试点中效果不佳就毫不奇怪了。

“机关与事业单位必须同步改革，否则改不动。”中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵指出，改革的最终结果应该是使得各方利益相对均衡，不能在改革过程中又人为地拉大差距，这样势必会遭到事业单位群体的强烈反对。

前述业内专家认为，机关单位公务员是养老金改革政策的制定者，如果自己不主动并轨，只是一味强调去触动别人的利益，政策的信任度会大打折扣，“如果待遇真不会降低，你自己怎么不改？”

2009年全国两会上，来自社科界别的多位政协委员曾联名提案要求此项改革暂缓。很多人提出，事业单位养老金改革不能以降低待遇为目标，而应使养老金制度实现可持续发展。

其中一位来自高校的教师认为，如今事业单位退休人员退休金本来就低于公务员，再做减法的话令人难以接受。

全国政协委员、中国社科院学部主席团秘书长何秉孟认为，事业单位分好多种，全额拨款，差额拨款，自筹自支，改起来情况十分复杂，不宜一刀切。事实上，一些自筹自支的事业单位已经按照企业的办法，采取“老人老办法，新人新办法”的模式进行了改革，新进人员每月缴纳一定基数养老保险。

“与之前的在职职工相比，我们不仅每月要从工资扣一部分养老保险的钱，而且由于单位缴纳的比例不高，现在看，我们退休时拿的养老金可能不如现在的老职工拿的退休金高。”北京一家自筹自支事业单位吴姓工作人员告诉媒体记者,“改革就一定要做减法吗？单位乐于推行此改革是因为可以减少未来的养老负担，可是对于个人来说，利益是受损的。”

中国传媒大学袁教授目前月收入1万多元，绩效奖金5000多元。他仔细研究过试点地区的方案，“除了强调有职业年金外，其他方面和现行的企业职工养老制度没有突破。”

公开资料显示，我国企业职工养老金替代率，按制度设计不到60%，实际不到50%。倘若事业单位的养老保险也依此推进，他估计退休后可能只拿到在职时基本工资的六成。

有业内专家表示，如果按照2008年的方案测算，待遇下降是一定的。这样一来，在各地遭到事业单位人员抵制，推进缓慢也就不奇怪了。

“我们的基本工资和企业没法比，如果养老这块再和企业拉平，损失就很大了。”北京某科研所工作人员张先生说。褚福灵也表示，改革的最终结果应该是使各方利益相对均衡，不能在改革过程中又人为拉大差距。

的确,企业职工缴费拿钱少，机关事业单位人员不缴费拿钱多，谁会加入前者呢？上世纪90年代，一些事业单位也曾进行了养老制度的改革，但“被改革”群体抵触情绪很强烈，最后成了“半拉子”工程。

改革若以降低待遇为目标，遇到阻力是必然的，如果是使养老金制度可持续的发展，是为了能有更加充分的保障，就要通过实践证实这个说法，才能让相关人员乐于接受。目前来看，尚未有很理想的改革样本。但从历次政策调整的路径来说，原则还是平稳过渡。”一位业内人士如是说。

设计养老保险制度，是为了让人“老有所依”，而不是彰显身份的差别，双轨走向并轨，可说是制度伦理所在。也要看到，事业单位现有的养老保险制度，已经运行多年，其本身必然带有巨大的惯性。计划经济时期，养老走的是单位包办的“单轨”。随着经济体制改革推进，养老改革也相应划出“企业—事业单位—政府机关”的路线图，双轨制正是这一路线图实施过程中的产物。要推动改革，必须正视这一现实。

养老金并轨的两种模式

中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧指出，目前关于并轨有两种主要模式：一是限高拉低，将城镇职工与机关事业单位养老保险水平持平，然后实现并轨；二是实行新人新办法、老人老办法，机关事业单位新人加入城镇职工养老保险体系，但国家会对其做一定补偿。

所谓的并轨，并不是简单地把机关事业单位退休制度并入企业养老保险制度，而是朝着一个共同的方向改革和推进。这个“共同的方向”，应该是整个社会养老保障水平的提高，降低那些严重冲击社会底线的畸高保障，也提高那些有失公平的低水平保障。

先试点再铺开，是中国改革的“经典路径”。只是，不少人难免会犯嘀咕：凭什么事业单位改，公务员却不改？为何有的事业单位改前改后差别不大，有的却出现大幅滑坡？这些质疑指向了一个共同的问题，养老制度改革呼唤足够完备的顶层设计，改革过程必须做到协调统一。

破解养老保险制度的改革难题，既需正视历史沿革带来的现实逻辑，也要加强提高改革协调性的顶层设计。只有这样，才能突破这一改革中复杂的利益博弈，最终以此为突破口，推动改革大业向纵深迈进。

“哪怕新人的数量不多，也要在机关事业单位建立职业年金，目的是向全社会起到宣传和促进作用，”齐传钧说，“现在是基本养老保险一条腿独大，职业年金和商业保险所占比重很小，导致几个层次发展严重不平衡，对事业单位养老改革不利。”

王晓军等专家的方案预测，起码要到2049年我国将逐步实现机关和事业单位人员基本养老金与其他劳动者群体的并轨，形成统一的国民基本养老金制度。同时，公职人员职业年金制度也会得到完善，从而保障其退休人员的生活质量。

“并轨并不代表在同一制度下，工资收入、缴费比例相同的企业职工与机关事业单位人员的退休待遇相同，因为养老金的高低也与缴费额度有关系。”齐传钧介绍，缴费额度是参保时间占工作时间的比例，通常企业职工的缴费额度低于公职人员，而这肯定也会造成退休时的待遇差距。但目前的关键问题是先把二者置于同一制度下讨论。

清华大学公共管理学院博士胡乃军则为并轨提供另一种解决思路：实行国民基础养老金+个人储蓄养老金的二元结构。他指出，在现有制度上让机关事业单位也参加社会保险行不通，因为职工养老保险主要靠企业和个人缴费，如果公职人员未来由财政拨款缴费，对于财政负担压力过大。

按照这个角度设计，在福利部分，各个行业和部门都一样，但在缴费和储蓄积累部分体现差异，这样即使结果有高有低，大家也没有意见。

在五省市事业单位养老金改革试点难以顺利推进的情况下，一些专家提出应利用正在研讨顶层设计方案的契机，打破改革“零敲碎打”的局面。

王晓军等专家认为，政府应尽快出台统一的改革方案，在全国范围内统一执行。试点改革进行至今，这种自下而上摸索的模式虽然有助于发现问题，但并不有利于改革的顺利、有效实施。

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文建议，在养老改革过程中，事业单位不能分为三六九等，不能只拿出第二大类的第二小类来改革，这类人群主要集中在高校和科研单位，容易在知识分子之间产生矛盾。

“有些看法认为事业单位养老金改革与分类改革相关，后者没有完成以至于前者无法推进，但我认为这两者不矛盾。”郑秉文表示，五年来的试点结果已经证明，分批次改革就是一动未动，所以在现在的顶层设计中就要强调全国所有事业单位都要参与，不能再分类进行。

郑秉文还特别强调，机关公务员也应一并参与改革。因为一旦事业单位改革完毕，接下来公务员群体就会成为下一个改革对象，这是可以预料到的。养老金制度还要经受第二次改革，而且改革呼声肯定会比现在更为强烈。

应当指出，在改革过程中，须向事业单位人员多做宣传，改革并不是以降低待遇为目标，是为了使养老金制度可持续的发展，是为了能有更加充分的保障，并且通过实践证实这个说法，才能让相关人员乐于接受。

积极推进养老保险制度改革

党的十八大提出“改革和完善企业和机构事业单位养老保险制度”，三中全会提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”。日前，人力资源和社会保障部副部长胡晓义在接受经济日报、中国经济网记者采访时表示，党中央把改革机关事业单位养老保险制度作为全面深化改革的若干重大问题之一提出，既是我国经济社会发展到现阶段，建立“更加公平可持续的社会保障制度”的客观要求，也是对近年社会关注的“双轨制”问题的积极回应。

2012年6月12日，在国家行政学院召开的一场报告会上，国家行政学院公共管理教研部副教授叶响裙指出，事业单位分类改革尚未完成导致养老保险制度很难“单兵突进”。

“一些地方的事业单位反问，分类改革都没有完成，养老保险制度怎么推行得了？”叶响裙表示，即便分类改革顺利完成，改革养老保险制度也并非易事。因为《试点方案》本身还有很多关键性政策要点没有明确，特别是对于职业年金、过渡性养老金制度缺乏可操作性规定。

《试点方案》中要求，为建立多得次的养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后的生活水平，在参加基本养老保险的基础上，事业单位建立工作人员职业年金制度，具体办法由劳动保障部(原)会同财政部、人事部制定。

2011年，人社部出台《事业单位职业年金试行办法》。相较《试点方案》的只言片语，这一试行办法明确了职业年金协商方式、个人缴费比例、领取条件、基金管理等内容，但叶响裙认为，对于更为重要的资金来源问题，试行办法仍然语焉不详。

叶响裙表示，在事业单位改革过程中，由退休金的现收现付制向基金积累制过渡过程中产生的转制成本要妥善解决，在改革之前已经退休的“老人”和已经参加工作但还未退休的“中人”，他们的个人账户上并没有累积基金，这部分资金就构成了转制成本，需要由政府“兜底”。

人社部多次在公开场合强调，事业单位实行养老保险制度并非是为财政“甩包袱”，退休待遇并不会因此降低。但由于政策规定的不明朗、不具体，并没有消除事业人对个人前景的忧虑。

有人认为，机关事业单位现在已经有比较稳定的退休保障制度安排，为什么一定要改？

人力资源和社会保障部副部长胡晓义指出，改革机关事业单位养老保险制度十分必要。

一是社会保障为收入再分配的重要手段，应当更加注重公平。从全社会角度看，逐步化解“双轨制”矛盾，实现各类单位和职工权利公平、机会公平、规则公平，可以为逐步化解同类人员养老待遇差别奠定基础，更好地体现社会公平。

二是按照党中央确定社会保障体系建设的目标和“全覆盖，保基本，多层次，可持续”的基本方针，也应当改革，因为全覆盖理所当然地应包括机关事业单位及其工作人员在内。

三是有利于更好保障各单位退休人员的养老权益，改革机关事业单位基本养老保险制度，实行基金社会统筹，按照“大数法则”调剂使用基金，有利于均衡各单位的负担，确保各单位退休人员的基本生活。

四是有利于保障人员流动时养老关系顺畅转移接续，实行大体统一的基本养老保险制度，职工无论在机关事业单位和企业之间怎么流动，养老保险权益都能得到有效保障，有利于形成人力资源市场机制，促进了人力资源的优化配置。

破解改革难题固然需要道德勇气，但更重要的是运用改革的智慧，打破一方得益、一方受损的惯性思维，找寻各方都能接受的最大公约数。

改革机关事业单位养老保险制度的思路和设想是， 依法依规，适应特点，平稳过渡。 改革机关事业单位养老保险制度大体应包括几个方面：

一是机关事业单位实行与企业总体一致的统账结合的基本养老保险制模式，体现公平。

二是实行单位和个人缴费，建立社会化的养老保险基金，实行社会统筹互济，均衡单位负担。

三是改革基本养老金计发办法，基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，体现多缴多得、长缴多得，权利与义务相对应，更好体现整个职业生涯的贡献

四是改革基本养老金待遇调整办法，建立兼顾各类人员的待遇确定和调整机制，保障水平与经济发展水平及各方面的承受能力相适应；五是建立职业年金，构建多层次养老保险体系。改革过程中，要做好新老制度衔接，力求平稳顺利。

按照党中央、国务院的部署，有关部门对机关事业单位养老保险制度改革问题进行了较长时间的研究，并在局部地区进行了试点。因此，继续深入调研，细化方案设计和测算，并通过各种方式广泛征求各方面意见和建议，群策群力，凝聚共识，不断完善方案设计，适时出台实施。事业单位养老保险改革会将在适当的时候向全国铺开，机关工作人员养老保险制度改革也将在此基础上推进。

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