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（西南林业大学 云南昆明 650224）

一、研究背景

20世纪90年代以来，各高校积极落实国家高等教育扩招政策，招生大规模增加，在校生规模快速增长，我国高等教育步入大众化发展。在这个阶段，许多高校为实现扩招后各项办学条件和保障教学，进行了大规模建设。由于各级财政对高校建设资金投入不足，高校本身自筹资金进行建设能力有限，许多高校建设资金主要通过银行贷款等方式解决。随着高校还贷高峰的到来，一些高校债务风险显现，还本付息压力巨大，严重制约着高校的持续健康发展；“高校化债”问题一度成为两会热词，引起了国家的高度重视。从2009年起，财政部、教育部在中央高校实施了减轻债务负担、化解债务风险试点并取得成效。为鼓励和支持省级财政及地方高校统筹资金，化解高校债务与债务风险，财政部、教育部出台《关于减轻地方高校债务负担化解高校债务风险的意见》（财教[2010]568号），中央财政建立地方高校化债奖励补助机制，积极引导地方有关部门和高校化解债务风险。广东、浙江、江苏等省份启动的化解地方高校债务工作，为化解高校债务提供了经验和借鉴。

二、政府化解高校债务的做法与经验

为切实化解高校债务，减轻高校债务风险，争取中央财政奖补，包括湖北、山东、湖南等在内的各省份，都采取了安排财政专项资金、土地置换、高校事业收入配套等有效措施，努力将高校债务负担降至合理水平。政府化解高校债务的做法与经验，各有侧重。

湖北省通过省级财政化解高校风险奖补专项资金、各高校学费收入的25%、处置高校闲置或低效利用土地收入等；监管配套措施到位，包括完善高校债务动态监控机制，从严控制高校新增贷款，已达核定规模的高校原则上不再审批新建项目。山东省采取三级财政支持，激励、控债组合措施，两年化债127亿，债务降到一个相对合理的范围，省政府为高校“卸包袱”。湖南省采取省本级财政50亿元、负债高校事业收入15%用于高校化债，分配化债专项资金政策导向明确，坚持因素法原则，采取基础奖励加浮动奖励方式，推动地方高校化债工作。过程管理严格，近两年各高校原则上不上新建设项目。陕西省的省属高校化债工作分两个阶段实施：2010-2012年省财政安排专项并统筹中央奖补资金和高校自筹资金，化解高校债务总额的70%左右，将高校债务风险降至合理区间；2013-2015年高校统筹省财政化债奖补资金、事业收入、老校区置换资金等，自行化解剩余的各类债务本金及利息。

三、高校债务未有效化解造成的影响

一些省份，特别是西部省份，由于地方财政化债专项资金十分有限、土地置换筹资因政策及市场原因受限、高校开源节流筹资难度更非一般，高校化债进程缓慢，至2012年末政府和高校倾尽全力降低高校债务，中央奖补是否能达到预期（所降债务45%-55%）也未可知，高校债务及风险未得到根本有效的化解。问题是，一些自身筹资能力有限的地方高校，苦等中央财政奖补，还面临地方政府开源节流筹资化债目标，再背负巨大还本付息压力，加上政府限制贷款的实际，必然要面临重重压力和更多问题。

（一）办学积累少，财务运转困难。一些高校经历了较长时期的办学资金短缺，表现为招生和在校生规模快速扩大、基本办学经费财政投入不足，自筹经费进行基础设施建设、财政基础设施建设经费不投入或投入很少，按期支付银行贷款利息、还贷高峰到来信贷政策调整等，使得这些高校资金底子簿、历史积累少、历史欠账多、财力及现金流有限，债务还本付息负担重，出现财务现金流不足，财政状况差，财务运转困难。

（二）年度收入少，低于还本付息额。一些高校收入来源较单一，收入主要依靠财政拨款、非税收入和科研收入等，年度收入规模较少；债务规模大且贷款期限短，年度债务还本付息规模远高于高校年度收入规模或基本持平。高校为保障财务资金运转，保障按期还本付息，只能依靠借新还旧、拆东墙补西墙等方式，保障学校基本维持运转。

（三）化债任务重，面临办学困难。一些省份的高校化债工作在2012年开始启动和实施，为全力完成化债任务，学校经历了几年的高负债运行，采取各种开源节流、勤俭办学措施，保障化债任务完成，争取中央财政和地方财政化债专项。学校在融资和还本付息过程中，遇到了前所未有的困难和挑战，财务运行压力和还本付息压力巨大，学校保证教学科研基本运转、职工福利待遇兑现、后勤设施正常运转、维护教学秩序和队伍稳定等方面，资金保障都呈现阶段性的困难。

（四）银行再贷款难，贷款资金难使用。高校化债进程中，学校为保证良好的信誉，保证银行征信系统不出信用记录污点或异常信息，只能选择拼尽全力如期归还债务本金。化债政策给予了学校新的贷款机遇。然而学校即使争取到了银行贷款，随着银行信贷政策的调整，银行不再审批和发放新贷款还旧贷款，学校需要申请实际的贷款资金用途，不论何种类型的贷款资金必须通过授权支付，学校直接利用新贷款归还旧贷款难以实施，利用学校自有资金还贷款又不足，学校面临筹措还贷资金困难、银行再贷款难、贷款资金使用难等问题，面临信用风险和违规使用贷款资金风险。

（五）资金流不足，高成本融资。一些省份为控制高校新增贷款，政府联合省金融办出台了限制高校贷款的政策，包括高校贷款需经主管部门审批、旧债务到期前15日审批、债务余额不得增加或下达余额控制数、收费权抵押审批等。这些规定，成为省内各银行发放贷款的必备条件，一些高校贷款在等待主管部门审批中，高校到期还本付息和运转所需资金不足，迫于无奈采取新的融资方式，如利用资产售后回租赁、通过银行发行理财产品等方式向职工集资等，这些融资方式，产生的利息、租息、手续费等财务成本远高于银行贷款融资成本。

（六）现金支付不足，限制办理业务。一些高校一方面收入有限，另一方面债务到期还款压力巨大，直接表现是现金不足支付。为归还债务本息，除依靠国家和省政府支持、再融资等方式，还采取开源节流措施、将维持教学科研正常运转降至维持基本运转，采取限制办理业务，如财务阶段性地非正常办理经济业务、推迟支付教学科研经费和管理经费、校区简单维修款项不能按合同履行支付、职工办理经济业务先垫款排队等待支付、学生规模增长相应经费预算不增长或有预算增长指标实际不能使用、职工待遇在同地区偏低或不能按时兑现、食堂后勤保障资金不能按时拨付、正常营业和后勤保障经费连连告急等。学校内部挖潜、内部开源节流、内部限制办理业务暂时保障的现金规模有限，短期内或可缓解财务困难，但解决不了长期问题，还隐藏着许多不稳定因素。

（七）借用专项资金，实施项目异常。为归还到期债务本息，缓解财务资金困难，缓解现金支付不足，一些高校不得不借用财政专项资金、科研专项资金。财政专项资金借用，表现为当年项目财政资金到账，当年推迟实施，先行用于以往年度项目支付，或用于相近其他资金项目支付，或财政专项资金转换为自有资金支付债务本息等，导致项目实施异常。科研项目资金借用，表现为直接用于支付到期债务本息、推迟协作费拨付、科研人员垫支差旅费等费用，项目实施不正常，导致科研项目任务完成受到影响，项目不能如期开展、不能如期中期检查、不能如期结题验收，影响后续项目申请和项目合作。

（八）内外债务催账，风险难控制。一些高校内外账催款不断，包括职工垫款要求支付、职工待遇要求兑现、外单位欠款上门要账、货物已验收合同约定付款期限已到逼迫付款、经济业务开展不断产生内外新债等，学校和财务忙于处理各类催款要款，影响了职工队伍的发展和稳定，影响了教学和科研质量，影响了学校的社会声誉。显性和隐性债务风险，包括财务风险、资金风险、稳定风险和信用风险，影响教学科研工作开展，影响职工教学科研的主动性，影响师生工作、学习和生活秩序。高校由于资信下降，信用等级不高，内外风险大，争取银行支持更难。

高负债运行的高校，师资、校舍、教研资源紧张，办学投入不足，师资流失严重，学校发展受限；教学质量下滑，学生就业形势艰难，这成为高等教育发展过程中引起国家和高校深思的问题。

四、高校债务继续化解措施

（一）政府主导促化债。

1.财政拿大头。高校债务化解，通过政府统一领导、政府主导，保障各项措施的落实，统筹和调控债务化解专项资金；高校债务化解后，规范债务举借，控制债务规模增长，管控债务风险。地方财政和高校通过各种措施，2012年底前高校债务本金已经下降的部分，中央财政应按照确定的比例及时拨付基础奖励和浮动奖励；地方财政收到中央财政拨付的专项奖励后，及时将专项奖励分配拨付到各高校；各高校用专项奖励再进一步化解债务本金，切实有效化解高校债务，降低债务风险。

2.土地置换还债。高校所有的闲置或低效利用土地，在2010-2012年高校债务化解期间，受政策调控、市场因素、城市规划等因素，还没有置换取得收入还债的，由政府或相关主管部门，统一将土地收储或收归政府，财政安排与评估价等额资金统筹用于高校化债。高校主动利用闲置土地置换还债的，给予政策鼓励和优惠。高校间能够通过资源整合解决的校区和校舍问题，政府主导协调解决土地、校舍转让作价和债务化解问题，避免资源浪费和重复建设。

3.合理调控债务。部分筹资能力弱、无土地置换、债务规模巨大的高校，尽管政府和高校采取各种有效措施，债务规模有明显下降，但债务仍然沉重、债务本息超过高校自身承受能力，且影响高校正常办学和运转的，由政府、政府金融部门、高校主管部门和高校，通过认真分析评估，制定切实可行的偿债计划和方案，由高校债务主办银行落实，合理调整高校债务还款期限和分期还债本金。中央财政化债专项资金未拨付高校前，为防止高校资金链断裂，审批高校周转资金融入，从政策、法律和资源方面给予高校扶持。

4.严格债务管理。政府必须加强高校债务管理，高校根据事业发展规划，需要新增基本建设，由政府核定建设规模和贷款规模，严格控制新增贷款及债务。

（二）高校主动化债。

1.努力控制债务规模。高校作为债务主体，应正确认识建设项目的受益期较长、投资回收期长、贷款偿还期相对短的特性，学校收入来源有限，财政拨款和非税收入仅够维持学校的正常教学科研活动及人员经费，靠自身的能力在短期内解决高额债务几乎不可能，长时间的现金流不足和短期债务到期偿还依靠债务再融资，信贷机构一旦停止放贷，流动性就会陷入困境。学校在不同的发展阶段，现金流峰值与债务还款峰值难以对应，采取有效措施保持低水平的债务还款，现金流充足才能保证学校的生存和正常发展。债务规模适度，加强信用管理，学校保持良好的现金流动性，现金的使用效率得以提高，学校资金才能转化为提升教育教学质量和科研社会服务水平的核心竞争力。

2.积极落实化债政策。高校在债务化解中，必须破除高校是政府的、资产是政府的、债务也是政府的、债务化解是政府的事等观念，积极落实政府化债政策，主动采取开源节流、控制债务规模新增等措施，努力实现债务化解和风险降低。

3.响应土地置换还债。土地置换还债，是与财政专项补助同等重要的还债方式。债务化解中，高校应舍得置换老校区、舍得老校区沉淀的历史和凝聚的文化、舍得卖出闲置的家底、舍得处置房产和地上地下设施、树木花草等。利用政府给予的支持和优惠，通过土地置换、房产置换，取得收入降低债务、减轻包袱，促进学校一身轻松健康发展。

4.吸引社会投入补充资金。面对巨额负债，高校充分利用优势多方筹资融资，通过“校园一卡通”建设、校园宽带网建设，为社会提供投资机会和学校市场，引入社会资本、节约学校投资，引入合作机制、增加融资机会。通过提升教育质量，稳定和扩大生源，提供社会服务和教育资源有效利用，增加自身办学收入，促进减轻债务和化解债务；债务利息相应降低，促进逐步解决借用专项资金、职工垫款未支付、外单位债务催账等问题。

高校债务化解成效，取决于政府引导、财政投入和高校筹资。高校的沉重债务未得到根本有效的化解，必然会带来现金流不足、到期债务不能偿还等问题，影响学校发展和社会声誉。继续有效化解高校债务，措施包括政府主导化债、中央财政奖补兑现、土地置换有效实施、高校自身筹资等。高校债务减轻和化解，相关问题也能得到解决，高校包袱减轻，才能提高教育质量、增强竞争合力，步入内涵发展、健康发展之路。