张 旭

（重庆大学 城市科技学院，重庆 402167）

社会资本视角下的政府治理

张 旭

（重庆大学 城市科技学院，重庆 402167）

社会资本和政府治理是当今学术界的两个重要概念，属于两个不同的范式，从内涵界定上看，两者存在着相互依存的正相关关系。社会资本在政府治理过程中发挥着重要作用，如可以减少公共行政成本、加大公民和政府的互动力度、培养官民的互相信任以及培育公民社会等。良好的政府治理有利于社会资本进一步发展。良好的政府治理，体现着政府和社会的互动合作及公共权力的共享，催生合作、信任、规范等理念。从软实力的角度来审视社会资本，政府在社会资本建构中可以从以下几方面入手：整合社会资本，着力培育现代意义上的社会资本；适应社会发展的需要，转变公共行政理念，改革公共服务方式，重新界定政府的职能，构建服务型政府；以制度和法制建设为契机，构建法治型政府；打造诚信政府，提高政府公信力以及通过发展公民社会、公共领域，培育公民品德来培育公共精神。

社会资本；政府治理；公民社会；政府职能

一、作为两种理论范式的社会资本与政府治理

1．作为一种观念性资源：社会资本

社会资本是社会学、政治学以及经济学等学科的一个重要概念。对于什么是社会资本，目前学术界还没有形成共识。第一个提出社会资本概念的学者是 法 国 社 会 学 家 皮 埃 尔·布 迪 厄 （P．Bourdieu）。1980年，法国社会学家皮 埃 尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）在《社会科学研究》杂志上发表了题为“社会资本随笔”的短文，正式提出了“社会资本”（Social Capital）这一概念。随后，布迪厄、科尔曼、福山和帕特南等人从不同角度对社会资本进行了界定和阐述。皮埃尔·布 迪 厄 （Pierre Bourdieu）提 出，所 谓 社会资本就是“实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某些持久的网络占有密不可分的。这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化的网络，这一网络是同某团体的会员制相联系的，它从集体性拥有资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的凭证”[1]。詹姆斯·科尔曼（James S．Coleman）从社 会 资本的功能 来 定 义 社会资本：“社会资本是根据其功能定义的。它不是一个单一体，而是有许多种，彼此之间有两个共同之处：它们都包括社会结构的某些方面，而且有利于处于某一结构中的行动者——无论是个人还是集体行动者——的行动。”[2]他 还 认 为：“和 其 他 形 式 的 资本一样，社会资本也是生产性的，使某些目的的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目的不会实现。与物质资本和人力资本一样，社会资本也不是某些活动的完全替代物，而只是与某些活动具体联系在一起。有些具体的社会资本形式在促进某些活动的同时可能无用甚至有害于其他活动。”[3]弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）在《社会资本、公民社会与发展》一文中这样界定社会资本：“社会资本是一种有助于两个或更多个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。这种规范从两个朋友之间的互惠性规范一直延伸到那些像基督教或儒教之类的复杂而精巧的教条，牵涉范围十分广泛。它们必须能够用现实人际关系中的具体事例来说明。互惠性规范潜在地存在于我与所有人的交往之中，但它只是当我与我的朋友交往 时才成 为现实。”[4]在政治 学 领域对社会资本进行实证研究首推罗伯特·帕特南（Robert D．Putnam），他认为“社会资本是社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行 为 来 提 高 社 会 的 效 率 ”[5]88。丰 富 的 社 会资本有利于解决集体行动的困境，提高社会效率。

基于以上定义，我们知道，作为一种观念性资源，社会资本是存在于一定社会结构中的个人与团体、社会甚至国家在互动过程中体现的社会参与网络、权威以及以公共精神形式出现的信任、规范、诚信等。社会资本是一个国家的“软实力”，它具有外部性、不可转让性、共存性、公共性、增值性和可再生性等特征。社会资本可以降低人们的交易成本，提高社会效率。它通过人们之间的合作互动，增强彼此的信任和理解，促进公民社会的形成和民主政治的发展。

2．作为治理的一个中心：政府治理

作为治理的一个中心，政府在社会发展中起着至关重要的作用。政府的职能定位、规模、治理理念、治理工具以及治理模式都影响着治理的效果。英国治理理论学者杰瑞·斯托克曾指出：“公共管理从传统的公共行政向治理的转变，反映了政府在当代环境中运作方式的重大及持久的变化；相应地，政府履行功能与任务的能力框架也要随之发生重大及持久的变化。”[6]包国宪认为，政府治理的概念有狭义和广义之分。从狭义角度来说，政府治理意味着政府内部的治理，这包括政府体制改革、政府管理创新、政府管理价值理念的创新等诸多内容。从广义上说，政府治理意味着政府对人们行使属于社会的权力。政府代表社会施政，从社会获取权力以促使全体社会成员履行自己的社会义务并使他们服从法律。同时，它也意味着政府及其公职人员切实履行社会契约规定的条件，即保障社会利益、促进社会公共意志的实现。这就是说，政府治理意味着政府通过行使公共权力而管理社会公共事务，解决公共问题，创造公共价值的活动。在这一过程中，政府必须处理其与 市 场 和 社 会 的 关 系[7]。本 文 采 取 的 是 广义的概念，认为政府治理就是政府运用权力处理公共事务，解决公共问题，创建公共服务型政府，实现善治目标的过程，具有明显的公共性和服务性特征。政府在这一过程中秉持的理念以及实现目标的方式与传统政府管理有着本质的区别。政府治理重点强调政府与公民以及社会的合作理念，强调公共权力的分享。

作为两个不同的理论范式，它们的研究对象是不同的。社会资本主要关注人与人之间的社会关系以及镶嵌在社会结构中的信任、规范和参与网络等公共精神。政府治理主要关注采取什么样的治理理念以及什么样的治理架构来实现公共利益的最大化，也就是如何实现“善治”，涉及到公共权力的运行、公共组织的改革及公民社会的培育等问题。但是，根据对社会资本和政府治理的概念界定，我们知道，社会资本和政府治理并不是毫无联系的两种范式，从公共管理的实践角度出发，结合治理理论来看，社会资本和政府治理存在着内在的关联性，是相互依存的关系。

在社会资本和政府治理的关联性这个问题上，中外学者进行了一系列的探讨和研究。在国外，最早做出实证研究的是美国政治学教授帕特南，他在《使民主运转起来：现代意大利的公民传统》一书中通过分析意大利南北地区发展的差距得出社会资本和政府治理的正相关关系，认为“社会资本是使民主转起来的关键因素”。弗朗西斯·福山在这个问题上和帕特南的观点相近，他认为社会资本在促进社会经济发展和民主制度的建设方面发挥着至关重要的作用，政府在社会资本的培育方面可以通过发展教育和提供必要的公共物品来发挥作用。“国家不仅能够做一些积极的事情来创造社会资本，而且也能够通过阻止一些事情来减少社会资本储存的消耗。”在国内，对这一问题进行研究的学者有燕继荣、马得勇、叶笑云、黄晓东等。燕继荣在《投资社会资本——政治发展的一种新维度》一书中论述了社会资本在社会政治经济发展中的功能，并认为作为一种资源，社会资本是值得投资的，但政府在促进社会资本的发展过程中应该减少对社会的干预，保护传统。马得勇认为社会资本和政府治理之间到底存不存在正向关联性，取决于具体的政治制度，这是他通过对 69个国家的实证对比研究得出的结论。“在民主制度建设不完善、民主发展水平较低的情况下，社会资本对政府治理并不能产生显著的影响；只有在民主发展水平比较高、民主制度比较健全的情况下，社会资本才能显著地促进政府治理绩效的提高。”叶笑云认为，社会资本和政府治理存在着辩证的关系，“既存在相辅相成的一面，又存在相对相反的一面”。黄晓东的观点和叶笑云的观点相似，也认为应该辩证地看待社会资本和政府治理的关系，政府在发展社会资本方面应该有所为有所不为。通过梳理相关研究，笔者发现，无论国外学者还是国内学者，都认为社会资本和政府治理存在着密切的联系。本文无意重复其他学者的观点，文章的切入点在于通过对社会资本在政府治理中的作用的阐述，基于我国的实际情况有针对性地提出政府治理的途径。需要强调一点，在这些途径中，政府公信力的建设无论是对社会资本的发展还是对政府治理都起着至关重要的作用，信任和社会资本有着本质的联系。

二、社会资本与政府治理的关联性

1．社会资本在政府治理中的作用

首先，社会资本可以降低公民和政府交易的成本，确保公共政策的制定质量和提高公共政策的执行效率。社会资本的核心价值要素信任、规范和参与网络，尤其是信任在降低交易成本，确保公共政策的制定质量以提高公共政策的执行效率方面发挥着重要的作用。信任是整个社会发展以及政府和公民互动的润滑剂，“它与政治关联密切，通过控制人们的行为来整合社会资源，有利于政治制度的架构，并且维系着政府治理行为趋向规范而强制，确保政府绩效”[8]。美国公共管理学者弗莱希曼（Fleishman）认为，“如果人们确信民选的或者任命的公共官员所关心的并非是选民们的利益，而是这些官员的自我利益的话，再没有任何一种事情，如判断的失误、浪费、低效、高税率、过度的管制甚至战争的死亡，会比这种信念更能动摇代议制政府的根基。如果选民长时间普遍持有这样的信念，那么，观众不仅会对从事治理的官员失去信任，而且会对整个政府本身失去信任”[9]。美国当代著名的公共行政学家弗雷德里克森也认为，如果公众对政府失去信任，对民选的官员和任命的官员失去信任，那么，公众就会对政府决策的执行持不合作态度，特别是出现危机或者资源短缺的时候，如果这些决策的执行需要某些牺牲，公众是不会合作的。在这种情况下，政府的公共行政成本会增加，行政效率也会降低。因此，官民的良好互动与信任，加上顺畅的政治参与渠道和利益表达渠道，不仅可以提高公共政策的制定质量，而且有利于公共政策的顺利实施，提高政府执行力。

其次，社会资本可以促进政府和公民的互动，有利于公民社会的形成。公民社 会，英 文为 civil society，又译为市民社会。当代社会理论家哈贝马斯用“公共领域”（public shpere）来阐明对“公民社会”的认识。“公 共 领 域”是哈贝 马 斯 （Jürgen Habermas）提出的概念。他认为，公民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。“公民社会由那些在不同程度上自发出现的社团、组织和运动所形成。这些社团、组织和运动关注社会问题在私域生活中的反响，将这些反响放大并集中和传达到公共领域之中。公民社会的关键在于形成一种社团的网络，对公共领域中人们普遍感兴趣的问题形成一种解决问题的话语体制。”公共领域则成为调节国家与社会、公民关系的缓冲 地带。[10]帕特南认为，作为一个公民共同体，公民社会的含义有：公民的参与；政治平等；团结、信任和宽容；合作的社会结构即社团的 存 在。戈 登·怀 特 （Gordon White）的 定义颇具代表性。他指出，“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值”。他主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。[11]

笔者认为，公民社会是介于国家和市场之间的社会民间组织和团体，是处于“公”与“私”之间的一个领域。发展公民社会，其意义不仅能够体现民主政治的发展，体现国家权力向社会的回归，体现还政于民的过程，而且是实现政府有效治理的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不能实现政府的良好治理。罗伯特·B·登哈特指出，“公民社会的发展有利于公民以多种方式参与社会公共生活，提高他们参与国家政治生活和管理公共事务的积极性。公民社会的出现是社会发展的必然结果，公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值——政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致”[12]。戈兰·海 登 也 指出，“在世 界 上 许 多 地方，公民社会的兴起有助于民主政府的出现。而在其他一些地方，民主选举的政府制度的引入促进了公民社会的形成。这为新形式的社会资本的建设提供了政治空间”[13]。

公民社会的出现，体现着“小政府，大社会”的理念。作为社会资本的核心要义，信任、互惠、规范以及参与网络是政府和公民沟通及联系的关键。信任、互惠、规范以及参与网络等价值理念的大量存在，公民之间互相以公民而不是陌生人、竞争者或潜在的敌人来对待。所以，社会资本非常重要，“因为它组成了一种力量，这种力量能提高社会的凝聚力，把人们从缺少社会道德心或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员”[14]。公民社会的形成和强大，公民的参政意识和参与能力不断提升，都对政府治理起着积极的作用。

再次，社会资本有利于提高公共行政人员的责任意识，提高他们处理公共事务的能力。公共行政人员的责任意识不仅是一种理念，更是一种行政伦理。公共行政人员的责任有主观责任和客观责任两种。主观责任是与公共行政人员本身相关的一种价值理念、伦理准则和职业道德，客观责任主要是与行政环境相关的责任，表现为公共行政人员严格履行自己的职责，实现公共利益；对上级组织负责和对公民负责，切实回应公民的利益诉求。无论是主观责任还是客观责任，对于公共行政人员来说，关键就是在行使公共权力的过程中来实现公共利益的最大化，做到严己自律，权为民所用、情为民所系、利为民所谋。责任意识的培养，不仅需要公共行政人员的自身建设，还需要社会资本这个外部条件。公共行政人员只有与公民加强联系，增强互信，才能切实了解公众的期盼和需要，在此基础上来满足公民的需要，实现公共利益和善治目标的实现。在这种公共行政实践中，公民的责任意识不断得到强化，处理公共实务的能力不断增强，治理水平得以提高。

最后，社会资本有利于公民参与网络的形成，促进民主制度的建立和民主的发展。民主制度的建立和民主的发展是需要过程和条件的，社会资本为民主制度的建立和民主的发展提供了很好的条件。在一个社会资本丰富的社会中，公民之间的信任度才会较高，公共参与意识才会不断增强，才会有公民参与网络的形成和民主制度的建立以及民主的发展。在一个社会资本匮乏、尔虞我诈普遍存在的社会，人与人之间缺乏理解、信任和尊重，以消极的心态来看待政治和公共事务，再加上参与渠道的不畅通，公民的参与网络无从谈起，民主制度的建立和民主的发展就会受到很大的限制。

2．良好的政府治理对社会资本的形成起着积极的促进作用

治理强调治理主体和权力来源的多元化，强调政府和公众的互动与合作，突出社会力量在解决公共问题上的作用。政府治理要想实现善治的目标，必须注重官民的互动与合作，提高公民的参政意识和参政的积极性。政府治理的关键在于准确界定政府的职能，恰当处理政府与社会及市场之间的关系。政府治理的有效开展，良好秩序的形成以及规章制度的合理建构，这些都离不开政府对公众权利的尊重和保护，以及在互惠互信的基础上形成的公民社会，而公民社会正是社会资本培育和发展的土壤。弗朗西斯·福山就认为，“国家通过有效提供必需的公共物品特别是通过保护财产权和公共安全，间接地促进了社会资本的创造”[4]。

首先，政府治理基于公共利益价值取向的基础有利于提高整个社会的信任程度。政府治理在实现公共利益的过程中强调公民的参与作用，增强官民和公民与公民之间的互动和互信。因此，“在行政人员与公民的对话和治理过程中，行政人员可以更多地了解社情民意，而同时强化了公众对行政人员的监督。这样，行政人员才会真正做到执政为民，勤政为民，励精图治以高度负责任的精神及效率和效能兼具的方式服务公众，因而从某种意义上讲提升信任社会资本 的 存 量”[15]。另 外，政 府 治 理 过 程 中的公开透明和内外沟通渠道的畅通，对社会资本的发展起着重要的推动作用，“如果政府增加自身运作的透明度，允许公民通过各种渠道表达他们的政策偏好和不满，并使自己的所作所为向公民负责，人们就会增强对政治制度本身公正性、稳定性和可预测性的信心，对制度的信心反过来可以增强人们彼此间的信任感”[16]。

其次，政府治理有利于形成良好的社会规范和拓宽公民的参与网络，提升社会资本水平。政府治理的发展，公民社会的公共精神和公民意识不断得以提高，公民权得到保证，社会活力得以激发，公平意识逐步形成，平等参与意识提高，参与制度和社会规范得以确立，这些都有利于提高社会资本水平。在政府治理过程中，由互惠形成的规范是一个相互信任和紧密合作的整体秩序，反映了群体内的公共利益取向。由于这种制度化的规范涵盖着爱、忠诚、奉献、尊重、友谊以及恨、愤怒、恐惧和嫉妒等复杂情感，从而有利于增进社会成员的行为可预测性和组织的凝聚力，容易取得社会组织和公民的认同，政治必然具有较强的合法性基础。但互利互惠的社会规范形成的秩序有其自身的脆弱性和局限性，需要政治权力的有效参与来协调社会组织间的关系，需要自上而下的强制性来捍卫正常的社会秩序。

三、激活社会资本 推进政府治理现代化

政府治理就是为了实现“善治”，要实现这个目标就要对政府职能进行恰当的定位，正确处理政府与社会、政府与市场、政府和公民的关系。社会资本具有明显的公共性特征，政府要履行培育社会资本的职能，从推动力来看，“政府是社会资本的最大来源之一，政府的合法性和可信度对于社会资本的形成和增加至关重要”[17]。结合目前我国政府治理的现状，为了更好发挥社会资本在政府治理中的作用，政府应该在整合社会资本、培育当代价值规范；建设服务型和法治型政府；加强政府诚信建设，构建社会信任机制；培育公民精神等方面切实履行好自己的职能。

1．整合社会资本，提高社会资本水平

中国目前处于社会的转型期，社会价值多元化，社会资本正经历着由传统社会资本向现代社会资本的转变。中国目前的状况是，传统社会资本存量较充分，现代社会资本存量不足。我国传统社会资本主要以家族社会资本、血缘社会资本、乡土社会资本等形式存在，以“关系”为核心。中国社会是一个传统的人情社会，人们在交往过程中注重面子和人际关系。中国传统社会资本存在的范围较小，人们之间的信任较容易达成，强调非正式的社会关系，社会资本主要以血缘关系和地缘关系为核心。现代社会资本主要指人们在交往过程中以权利和义务为基础形成的信任、互惠、规范和参与网络。随着我国民主政治的发展以及市场经济体制的确立和不断完善，“我国在现代民主政治和市场经济的发育过程中生长出诸多现代社会资本要素，这些要素强调公民的主体、权利和参与意识，提倡团结、合作和信任的公共精神，他们的出现为我国治理型行政模式的构建奠定了坚实的 基 础 ”[18]。与传 统 社 会 资 本 相 比，现代社会资本更加注重个人能力的发挥和个人价值的实现，强调社会成员之间的自主、平等、信任和互惠合作关系。面对我国传统社会资本和现代社会资本交织并存的现状，基于发挥社会资本的作用和善治目标的实现，我们必须加以整合社会资本。

首先，改造传统资本，促进传统资本向现代资本的转变。以地缘、宗族和血缘等为载体的传统社会资本，对我国经济社会的发展起到了积极的作用，有利于社会的稳定和社会秩序的建立。但是，中国存在着大量的不良传统社会资本要素，像官本位意识、对权威的服从和人治理念、金钱万能意识、个人崇拜理念等，这些不良传统社会资本的存在，导致社会的信任和互惠程度较低，不利于民主精神的发展和政府治理的开展。对传统社会资本的改造，使之向现代社会资本转变，政府的作用就是“通过法律、制度和机构的建立与健全以及政府工作作风的改进，全面塑造和提高政府形象：加大制度创新的力度，从制度规范的角度对垂直型的政府治理结构进行重组，合理规范各级政府内部不同职能部门和不同层级政府之间的权限划分，从而通过新型的治理方式进行有效的治理 ”[19]。 也 就 是 说，政 府 要 “强 化 制 度 建设、规范政治权利的使用，降低人际关系在资源配置中的重要性，发挥市场资源配置的决定性作用，使社会资本成为法治的弥补和社会良性运转的润滑剂而不是资源配置的主要机制和社会不公平的起点，防止社会资本成为既得利益的代名词。通过市场、法治、民主、效率等一系列现代要素的培育将传统社会资本转变成现代意义上的公民型社会资本是治理视野下我国社会资本整合的重中之重”[4]。

其次，培育现代社会资本。

第一，政府要“以人为本”，实现“依法治国”和“以德治国”相结合，不断提高整个社会公民的法律意识和道德水平。“依法治国”和“以德治国”相结合，就是以法律的形式规定政府以及公民的权利和义务，不仅使法律、法规以及正式制度在政府治理过程中发挥重要的作用，而且也要发挥非正式制度和文化价值的作用。

第二，大力发展市场经济，创造公平公正的竞争环境。市场经济的本质就是竞争经济和法制经济，强调商品交换者的平等互惠。大力发展市场经济，可以不断提高公民的法制意识和平等互惠理念。

第三，加强社会信用体系建设，不断提高整个社会的信用水平。信用不仅是市场经济发展的保障，还是社会发展的润滑剂。政府信用是社会信用体系的重要组成部分，政府信用水平对社会信用体系的建设起着至关重要的作用。因此，加强社会信用体系建设，政府要发挥主导作用，从两个方面入手：加强制度建设和法律法规建设，逐步实现国家治理的制度化、法制化。

2．转变行政理念和政府职能，打造服务型政府

公共行政理念，简单地来说就是公共行政机关和公共行政人员在从事公共活动，实现公共利益的过程中秉持的价值观念。传统的公共行政理念认为政府是“全能政府”，生产和提供公共物品是政府的专利。实践证明，政府也不是万能的，政府也会失灵，政府失灵造成的后果有时候比市场失灵造成的后果还严重。所以，政府不可能是全能政府，只能是有限政府，管得最少的政府就是好政府。从政府治理的角度来看，政府不仅要“瘦身”，而且新型的公共行政文化和公共行政人员行为规范必不可少。所以，就当下中国的治理实践来说，迫切需要政府摒弃权威主义治理理念，实现从“政府本位”向“社会本位”，从“全能政府”向“有限政府”的转变。服务型政府是我国政府的发展目标，中国行政管理学会2007年年会认为，与我国社会主义和谐社会相适应的“服务型政府”概念应是一个更为广义的概念，即服务型政府是在公民本位，社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以服务为宗旨并承担服务责任的政府。服务型政府是民主政府、法治政府、有限政府和责任政府。服务型政府的理论基础是新公共服务理论，新公共服务理论强调以人为本、尊重公民的公民权和参与权。服务型政府就是在公民本位和服务理念的指导下，政府在社会发展过程中扮演服务者的角色，依据公民的意愿和需要来履行提供公共产品和服务的职能。服务型政府一个重要的内容就是增进政府和公民之间的相互信任，公民在治理中扮演至关重要的角色。服务型政府的作用在于“服务”以及“创造各方共同参与政策制定和执行的机会。为了确保公共利益居于主导地位，政府有责任促进公众之间的对话和协商，鼓励公众形成 共同的价值理念、集 体 意 识和 采 取 一 致 的 行 动”[20]。 打 造服务型政府就要以公民为中心，以转变政府职能为契机，进行政府的流程再造，优化公共行政体制，实现电子政务；全面提高公共行政人员的素质；健全公民参与机制；健全政府问责制；实现政府的绩效管理；加强公民教育，培育公共精神；大力发展非政府组织和公民社会。

3．加强制度创新，建设法治型政府

制度规范人行为的准则和规程，在社会运行过程中起着极其重要的作用，邓小平曾说过“好的制度能让坏人变好，坏的制度能让好人变坏”。在制度的遵守和运行方面，社会资本起着重要的作用，“社会资本是沟通个人和制度的介质。一方面，以信任、规范、互惠、合作等为内容的社会资本构成了公民美德的基础，为法律的遵守和维护提供了伦理基础。社会资本形成对政府权利的制约力量，把政府的运行纳入法律框架内。另一方面，法律、法规是支持社会资本运作的正式制度系统。社会资本存量的增加，信用社会的建立有赖于政府提供完善的正式制度和法治并有效执行这些制度作保障，有赖于政府为公民社会活动确立人人适用的普遍法律规则以及对公民社会自身无力解决的矛盾或冲突进行协调，克服社会的 不 自 足 性。”[21]政 府 要 提 供 法 律、法规和制度，规范人们的行为，首先要健全自身制度建设。因此，政府要以建设法治型政府为契机，加强自身制度建设。法治型政府，一般来讲，就是在法治理念下成立和从事公共活动的政府。从某种意义上讲，法治型政府也就是责任政府、廉洁政府、有限政府、民主政府和效率政府。首先，政府要依法成立，也就是政府的合法性问题。其次，政府的一切活动要有法律依据和依法进行，做到依法行政。再次，政府要受到法律的监督和制约，做到廉洁高效。最后，政府是有限政府和民主政府，政府的职能由法律来规定，政府履行职能要切实尊重民意。以制度创新来推动法治型政府建设，就要做到政府制度以及法律法规的健全；政府内部监督制度的建构和完善；公务员制度的完善；政府决策制度和执法制度的完善和政治民主化制度建设。建设法治政府，政府不仅要懂法、守法，还要敬畏法律，以自身做表率，以制度作为法治的基础，推动整个社会的法治进步。因此，“在社会的理性化和制度化基础上产生的社会资本，越来越成为法治的重要补充，这样可以逐步杜绝权力向社会关系和人际关系的介入，是社会资本逐步从传统的封闭状态走向现代的开放格局，进而改变传统社会资本的分布不均衡状况，使个体的自利行为在理性的指导下进行博弈，防止特殊利益对公共利益的侵蚀，以实现公共利益的最大化”[16]。

4．加强政府信用建设，提高政府公信力

政府信用，说到底还是政府的公信力问题。燕继荣认为，政府公信力来自两个方面：第一，政府所提供管理和服务的“公共性”，体现为政府在多大程度上秉持公正立场，不为自己谋利，也不为特殊利益集团所“俘获”。第二，政府满足民众需求的“回应性”体现为政府的作为能力，特别是对于公共制度、公共规则和公共政策的供给能力或创 新能力。[22]政府信用反映公众对政府的信任程度以及政府在公众心目中的形象和地位。在政府治理过程中，政府信用水平决定着政府治理的效果，“多元主体参与治理需要以普遍的社会信任为基础，这其中以政府信用为社会信任的核心。政府一切行为都必须以政府信用作为前提，政府信用可以减少政府的公共治理成本，提高公共治理效率，政府信用更是社会信用体系的支柱。政府应该以建设政府信用、提高普遍的社会信任为目标。”[23]

因此，加强政府信用建设，政府一方面要秉持公共价值理念，遵纪守法，做好榜样，体现公平和正义，行政行为合法合理、公开透明，切实尊重公民的合法权益，对公民合法合理的诉求给予及时的回应；另一方面，政府要在信息公开的基础上广泛调动公民参政议政的积极性，让公民在治理过程中扮演重要的角色。高水平的政府信用，可以提高整个社会的信任水平，有利于社会资本的发展。另外，政府信用建设还要加强行政人员自身素质建设，提高他们的政治素质和道德素质。

5．大力培育公共精神

首先，发展公民社会。促进公民社会的发展，关键在于打破国家动员和配置资源的垄断地位，放松社会管制，对社会进行授权，提高公民社会的自治能力。鉴于此，政府就要尽力改变国家与社会在治理过程之间的不平衡关系，创造宽松、和谐的制度环境来发展社团，并有序地推进社团自主性、自治化和制度化的发展，不断使公民参加社团、参与公共事务和公共生活的积极性得以提高。创造条件不断增强公民与公民之间、公民与群体之间乃至群体和群体之间的互动和沟通，政府在治理过程中推行的电子政务、听证会制度、市长热线、政府公开等措施不仅利于提高公民的政治参与水平，而且还可以培养公民的公共品质。在公民社会中，只有存在着团结、互信、信任、友爱、帮助等优良品质，公民具有高度的主体意识、权利意识、参与意识和责任意识，才会有政府和公民社会的良好互动，才会不断积累政府治理所需的社会资本，为政府治理顺利进行创造条件。

公共精神一般指公民以平等的主体资格积极参与公共事务，对社会基本价值观念的认同、公共原则和公共规范的遵守和维护，是一种基于公民权而体现的公民美德，也是一种社会资本。公民精神的内涵不仅包括信任、尊重、规范、诚信等公共精神，还包括权利理念、平等理念、公共责任理念、包容理念、法制理念、公共参与理念等现代公民理念。帕特南认为对公共利益产生重要影响的公共精神，其实质含义有：（1）公民的参与。公共精神本质上就是一种政治参与精神。对公共事务的参与，公民不仅可以实现个人利益，更重要的是在实现个人利益的同时促进了公共利益的实现。（2）政治平等。社会共同体的所有成员都拥有平等的权利，承担平等的义务，内部成员之间的连接纽带是互惠合作的横向关系。（3）团结、信任和宽容。尽管公民对各种具体事务的意见可能并不一致，甚至可能产生冲突，但是有美德的公民还是乐于助人和相互尊重的。（4）团结和协作。社团成员在政治上更成熟，更有社会信任感和认同感，有更多的社会参与，也有更强的行为能力。参与公民组织培养了参与人合作的技巧和在集体活动中分担责任的意识。[5]100－103较强的公共 精 神可以为政府治理提供良好的条件，而政府治理的实施也有利于公共精神的培育。为此，政府要加强制度建设，更新治理理念，保证政治参与渠道的畅通，切实尊重公民在现代社会所具有的公民权，使每个公民在公共管理的过程中都能够发挥自己的作用，献言献策，积极参与公共事务。

首先，大力发展公民社会。促进公民社会的发展，关键在于打破国家动员和配置资源的垄断地位，放松社会管制，对社会进行授权，提高公民社会的自治能力。鉴于此，政府就要尽力改变国家与社会在治理过程之间的不平衡关系，创造宽松、和谐的制度环境来发展社团，并有序地推进社团自主性、自治化和制度化的发展，不断使公民参加社团、参与公共事务和公共生活的积极性得以提高。创造条件不断增强公民与公民之间、公民与群体之间乃至群体和群体之间的互动和沟通，政府在治理过程中推行的电子政务、听证会制度、市长热线、政府公开等措施不仅利于提高公民的政治参与水平，而且还可以培养公民的公共品质。在公民社会中，只有存在着团结、互信、信任、友爱、帮助等优良品质，公民具有高度的主体意识、权利意识、参与意识和责任意识，才会有政府和公民社会的良好互动，才会不断积累政府治理所需的社会资本，为政府政府治理顺利进行创造条件。

其次，促进公共领域的发展，不断提高公民的政治积极性和参与意识。公共精神的培育和形成需要公民公共生活的体验和政府的推动，为公民的平等参与和政治对话创造实践空间，这种空间我们称为公共领域。按照哈贝马斯的观点，公共领域指的是一个国家和社会之间的公共空间，市民们假定可以在这个空间中自由言论，不受国家的干涉。意指的是一种介于市民社会中日常生活的私人利益与国家权利领域之间的机构空间和时间，其中个体公民聚集在一起，共同讨论他们所关注的公共事务，形成某种接近于公众舆论的一致意见，并组织对抗武断的、压迫性的国家与公共权力形式，从而维护总体利益和公共福祉。[24]也就是说，公共领域是指“公民自由讨论公共事务、参与公共活动的非官方空间”。公民在公共领域里可以就某个政治议题进行公开讨论，表达意见和建议，形成公众舆论。公民在参与实践的过程中，不断提高参与技能水平，民主价值理念和法治精神得以塑造，一方面锻炼了自己，另一方面学会了相互尊重和理解，为政府和别人着想，把个人利益和国家利益联系起来，这都有利于公共精神的培育和形成。

最后，大力培育公民间的互信、合作、真诚等公民品德。政府治理不仅要求政府发挥主导性的作用，而且要求社会以及公民的参与，治理离不开政府，更离不开公民。在对公共事务的参与中，公民之间的信任和合作至关重要，直接影响治理的结果。具备良好品德的公民有着较高的政治参与积极性，在政治参与中善于合作和奉献，尊重法治和规则，形成适合民主和法治要求的“公民性”社会资本。

四、结 论

作为政府管理社会的一种工具或者模式，政府治理是在西方国家提出治理理念的背景下而出现的，是为了达到善治的一种手段。学者从不同角度来探讨提高政府治理水平的途径，主要分为“硬件”和“软件”两个角度。从“硬件”角度来讲，提高政府治理水平途径有：改善政府组织机构、重新定位政府职能、转变公共行政方式、强化公民参与的制度建设等。从“软件”角度来讲，主要基于两个维度：治理理念和社会资本。至于社会资本和政府治理的关系，很多学者通过相关研究证实了他们之间的正相关性，帕特南教授对意大利南北地区的实证研究证明了这一点。意大利北部地区比南部地区的经济发展顺利，政府绩效较高，民主制度较完善，关键在于北部地区蕴含着较为丰富的社会资本，并且存在着多个自治团体。以社会资本为视角来研究政府治理是有理论价值和现实意义的，对于转型中的中国来说更是如此。至于社会资本的作用，在公共行政学界有“资源说”和“工具说”两种。“资源说”认为，作为一种软实力，社会资本是一个国家和社会的资源，关键在于投资和开发。“工具说”认为，社会资本作为一种工具，可以降低社会运行的成本，在社会发展过程中起着润滑剂的作用。本文把社会资本看做一种观念性的无形资源，这种无形的资源在个人、社会和国家层面都存在着，对政府治理水平的提高发挥着重要的作用，是政府值得投资的资源。

由于封建社会的长期存在，我国目前整个社会还有深深的“人治”烙印，再加上历史原因，人们对公共事务普遍持较冷漠的态度，这些都影响现代意义社会资本的发展。从这一角度来讲，政府培育现代社会资本任重道远，政府可以在法制建设、公民社会发展、公共精神培育以及提高公民素质方面发挥积极的作用。至于政府自身而言，要打造服务型政府和法治政府，不断提高政府的公信力，提高政府的合法性基础。在社会资本和政府治理存在正相关的前提下，以上措施可以提升政府治理的绩效。当然，社会资本只是政府治理绩效函数中的一个自变量，不能把一切都寄托在社会资本这一要素上来，社会资本作用的发挥也需要一定的社会土壤和制度环境。总之，作为一种软实力和资源，社会资本是有利于提高一国政府的竞争能力和治理能力，促进社会的良性运转。当然，政府治理水平的提升，亦可以促进社会资本的发展。

[1]P．Bourdieu．The Forms of Capital[M]／／Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education，edited by J．G．Richardson．New York：Greenwood Press，1986．

[2]Coleman J．S．Social Capital in the Creation of Human Capital[J]．American Journal of Sociology，1988．

[3]Coleman J．S．Foundations of Social Theory[M]．Cambri dge，MA：Harvard University Press．1990．

[4]弗朗西斯·福山．社会资本、公民社会与发展[J]．马克思主义与现实，2003（2）．

[5]罗伯特 D·帕特南．使民主运转起来：现代意大利的公民传统[M]．王列赖，海榕，译．江西：江西人民出版社出版，2001．

[6]周天楠．推进政府治理能力现代化的关键[N]．学习时报，2013-12-30．

[7]包国宪，霍春龙．中国政府治理研究的回顾与展望[J]．南京社会科学，2011（9）．

[8]俞睿．社会资本与和谐社会的政治治理[J]．中国特色社会主义研究，2007（6）．

[9]H·乔治·弗雷德里克森．公共行政的精神[M]．张成福，译．北京：中国人民大学出版社，2003：33-34．

[10]周国文．“公民社会”概念的溯源及研究述评[J]．哲学动态，2006（3）．

[11]何增科．公民社会与第三部门研究引论[J]．马克思主义与现实，2000（1）．

[12]罗伯特·B·登哈特．公共组织理论[M]．北京：中国人民大学出版社，2003：206．

[13]戈兰·海登．公民社会、社会资本与发展[J]．马克思主义与现实，2000（1）．

[14]罗伯特·D·普特南．繁荣的社群——社会资本和公共生活[J]．杨蓉，编译．马克思主义与现实，1999（3）．

[15]梁莹，黄健荣．协商民主中的公共治理[J]．江苏社会科学，2005（4）．

[16]黄晓东．社会资本与政府治理 [M]．北京：社会科学出版社，2011：127-139．

[17]李军．乡村精英：农村社会资本内生性增长点[J]．四川行政学院学报，2006（6）．

[18]赵全军．治理视野下的中国社会资本整合[J]．江汉论坛，2005（8）．

[19]叶 笑云．社会资本 与 政 府治 理 研 究 [J]．兰 州 学 刊，2005（1）．

[20]孙亮．服务型政府的目标意涵及其实现途径[J]．中国行政管理，2007（8）．

[21]胡佳．社会资本视角下的政府治理变革进路[C]／／中国行政管理学会 2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体制改革”研讨会论文集．2011．

[22]燕继荣．公信力：文明政府的重要指标——兼谈政府如何赢得公信[J]．北京行政学院学报，2011（3）．

[23]方然．公共治理改革与政府信用建设研究[J]．中国行政管理，2012（7）．

[24]汪民安．文化研究关键词[M]．南京：江苏人民出版社，2007：91．

责任编辑：郑晓艳

（E-mail：zhengxiaoyan1023＠hotmail．com）

The Governm ent Governance in the Perspective of Social Capital

ZHANG Xu
（School of City Science and Technology，Chongqing University，Chongqing 402167，China）

Government governance and social capital are two important concepts in today’s academ ic circle，belonging to two different paradigms，there is a positive relationship of interdependence between them judging from the definition．Social capital plays an important role in the process of government governance，such as reducing the cost of public administration，increasing the intensity of the interaction of citizens and government officials，training the trust between the citizen and government officials and cultivating the civil society．Good government governance is conducive to the further development of social capital．Good government governance reflects the interaction of the government and the society and the share of public rights，creates the concept of cooperation，trust，specification and so on．To examine social capital from the angle of soft power，the government can start from the following several aspects in the construction of social capital：the integration of social capital，cultivating the modern social capital；meeting the needs of social development，changing the idea of public administration，reforming the public service mode，redefining the functions of government，building a service-oriented government；based on the system and using legal construction as an opportunity，to construct the government ruled by law；to build an honest government to improve the credibility of the government．Through the development of civil society，public sphere，public morality to cultivate public spirit．

social capital；government governance；civil society；functions of the government

D630

A

1006-6152（2014）05-0083-09

2014－04－21

本 刊 网 址·在 线 期 刊 ：http：／／qks．jhun．edu．cn／jhxs

张 旭，男 河南周口人，重庆大学城市科技学院讲师。