李瑛/黑龙江云众律师事务所

循环经济法律制度存在的问题与完善对策

李瑛/黑龙江云众律师事务所

本文主要阐述了关于循环经济发展规划的法律制度、关于总量调控的法律制度、关于循环经济评价指标体系和考核制度等问题。

循环经济法律制度；问题；完善对策

我国在立法上相对于社会经济发展的滞后性，必须充分认识立法过程中涉及不同阶层、群体的利益冲突等。我国循环经济基本制度在伴随着《循环经济促进法》实施过程中，逐渐显现出一些问题和不足，不能适应循环经济发展的实践需要，必须进行健全和完善。

一、关于循环经济发展规划的法律制度

（一）存在的问题

1.规划的层次有限。按《循环经济促进法》第十二条的规定，循环经济发展规划仅仅限于国家的市级以上地方层面，不包括区县一级。显然，这不符合完整性要求和区域性要求。而从规划实践来看，更高一级规划的实施有赖于下级规划的贯彻落实，若没有下级规划予以配套，三级规划的实施效果并不会太好。循环经济的发展需要区县一级甚至包括产业园区的循环经济发展规划来推进和落实。

2.循环经济发展规划与其他规划的关系尚未明确。循环经济的发展不能仅仅依靠循环经济的发展规划。还有很多其他规划都有可能涉及循环经济发展的某一或某些方面。若不对其他规划的内容提出循环经济的发展要求，单纯靠循环经济发展规划效果会十分有限。

3.没有对违反该条的法律责任的规定。《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。而该法“法律责任”缺乏对编制机关和审批机关违反该义务而应承担的法律责任或行政责任的规定。

（二）健全和完善措施

1.扩大循环经济规划的层次范围。立法应增加区县一级、功能区和产业园区一级的循环经济发展规划，这样才能使上一级的循环经济发展规划落到实处。

2.明确其他规划发展循环经济的要求。在我国的规划体系中，包括其他很多类型的规划，如国民经济和社会发展规划、区域发展规划、城乡建设规划等。这些规划都与循环经济发展规划具有非常紧密的联系。循环经济发展规划不可能独立存在和发挥作用，它要求在其他规划中同时得到体现，才能真正推动和促进循环经济的发展。比如，在能源、水利、土地等专项规划中，应实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用；在有关产业规划、功能规划和环境保护规划中，应按功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济。立法应明确规定：在编制其他规划时，也应当体现循环经济发展的要求。这样才能形成循环经济专项规划与其他规划协同一致的制度合力，共同推进循环经济的发展。

3.规定循环经济发展规划的法律责任。为保证循环经济发展的相关要求在规划内容中切实体现，建议在《循环经济促进法》“法律责任”一章规定规划编制机关和审批机关违反该法第十二条规定时应承担相应的法律责任，这样才能确保规划编制的科学性和规划实施的有效性。

二、关于总量调控的法律制度

《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是十分重要的。具有突破意义的是，该法把总量调控制度的适用范围扩大到所有行政区域，而不仅限于未达标区或重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些问题和不足，需要改进和完善。

（一）存在的问题和不足

1.缺乏“限批”制度的配套。该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建没用地和用水总量控制指标的要求。但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。

2.法律责任机制缺失。总量调控制度是对政府及其相关部门和项目建设单位提出的共同责任要求。现行有关立法规定了项目建设单位违反总量控制要求应承担法律责任，但对政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形却没有规定相应的法律责任。

3.其他相关立法的配套衔接不够。十三条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还要有相应的单行立法予以配套配合，不然，其实施效果难以得到充分保证。

（二）健全和完善的措施

1.增加“限批”制度。基于“限批”制度在落实总量调控制度方面的重要作用，建议《循环经济促进法》在修订时参照《水污染防治法》的修订经验，增加“限批”制度的原则规定，明确“限批”制度的法律地位。

2.健全责任机制。要建立对政府及其相关部门的法律责任机制，以约束其依法行使总量调控权力，依法审批项目建设单位的建设用地、用水和污染物排放要求。

3.完善配套立法。应当按照《循环经济促进法》的条款模式，对《大气污染防治法》和《水法》等相关立法中总量控制制度加以完善。

（1）要明确在全国范围内建立重点大气污染物的总量控制制度。只有实行全面的总量控制制度才能真正改善环境质量。完成减排任务。

（2）要明确层层分解总量削减或控制指标。其理由在于：总量削减指标或者总量控制指标只有落实到具体的排污单位，才能将国家减排要求内化为企业自发的行动，也只有落实到具体的排污单位才能在此基础上建立起排污许可制度和排污交易制度。有必要对总量削减指标和控制指标的分解作出明确要求，为大气污染物减排实践提供法律依据。

（3）应作出确定本地区重点污染物，实施总量控制的规定。这是因为各个地方大气污染物扩散条件及其排放状况不同，地方政府需要根据本地区大气污染的实际状况，对本地区有严重环境影响的大气污染物，应有针对性地另行确定本地区范围的重点大气污染物，实施总量控制。

（4）要规定对未完成主要大气污染物排放总量削减指标或者超过总量控制指标的地区实行“区域限批”。

三、关于循环经济评价指标体系和考核制度

（一）存在的问题和不足

1.只有对地方政府的考核，没有将中央政府即国务院作为考核对象之一。

2.考核方式比较单一，不能对地方政府发展循环经济的举措形成更有力的推动。

3.该制度只有对政府及其负责人的考核，没有对企业和工业园区的考核要求，使得循环经济发展的落实缺乏基层的力量。所以，对政府考核制度的贯彻要以政府对企业和工业园区的考核为基础。

4.考核的效力缺乏明确规定，考核结果对被考核对象缺乏有效的约束力。

（二）健全和完善的措施

1.增加对国务院发展循环经济的考核要求，具体可以由全国人民代表大会及其常务委员会进行考核，通过审议国务院政府工作报告的方式进行。

2.增加对政府发展循环经济的考核方式。政府向人民代表大会负责，应当向同级人民代表大会报告循环经济发展的进度，接受人民代表大会及其常务委员会的监督。应增加规定：国务院和县级以上地方人民政府向同级人民代表大会报告政府工作时，应当同时报告循环经济发展工作。

3.增加对企业和工业园区的考核规定，应规定县级以上人民政府有关主管部门应当按循环经济发展评价指标体系，对企业和工业园区发展循环经济的状况进行评价和考核，并制定处罚和奖励具体措施。