刘卫东

【摘要】土地改革是十八届三中全会全面深化改革决定的重要内容，有必要对其加以厘清并正确把握。城镇化要在尊重其发展规律基础上，合理确定发展水平和速度；我国土地产权制度最根本的问题在于产权不稳定，尊重和维护产权的意识不强；封建宗法观念、迷信思想和风水文化可能成为农村建设用地合理流转的障碍之一，为此要树立正确的土地价值观、文化观和社会观；在集体建设用地进入市场的问题上，既要认识到建设城乡土地统一市场对于农民分享城市化红利的必要性，也要高度重视集体建设用地进入市场所面临的挑战。简言之，要尊重我国国情，实事求是地推进土地管理制度改革。

【关键词】城镇化 土地产权制度 农村集体建设用地 土地管理制度

【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，吹响了我国新时期改革和发展的胜利号角，令人十分振奋和鼓舞。作为一个长期从事土地管理研究的工作者，笔者深感责任重大，愿意就有关土地管理改革问题谈谈初步看法。

中国城镇化道路的发展方向

城镇化是生产力发展的结果，是现代化的客观标志。我国经济社会发展已经进入城镇化的快速发展阶段，这是不以人的意志为转移的。但是，城镇化必须尊重其发展规律，必须以生产力发展为前提，以农业现代化为依托，以第二、三产业发展能够创造的就业容量为依据，来合理确定我国的城镇化水平和发展速度。我国目前城镇化水平已经超过50%，有的人说高了，很多农民工进城没有享受到市民待遇。笔者认为，我国城镇化速度还要加快，城镇化水平是否合理应该以就业状况为依据。农民工进城，没有造成农业发展损失，农业产品的供应能够满足社会需要，并且农民能够在城镇就业，这就说明城镇化水平没有超前。至于农民工没有得到市民待遇，应该说是农民权利的落实问题，并不一定和城镇化水平有必然联系。

城镇布局也要尊重城镇发展的合理区位选择，尊重生产力布局规律和人口迁移规律。我国城镇化布局的模式应该是“大集中，小分散”。“大集中”是指从全国范围或者每个省份来看，适合于城镇建设的区位是有限的，不可能均衡布局。要认真研究现代生产力布局的要求，把人口、经济、技术集中在它们愿意集聚的空间中。例如，我国农民工主要是流向长江三角洲、珠江三角洲、黄淮海地区的大城市，这里也是国内外投资最为活跃的地方，充分说明这些地区城市化的发展有潜力。美国、欧洲、日本等发达国家的城镇发展是在有限的空间里布局，我国国力有限，也应该集中精力在最适宜的城镇化空间发展城镇。

我国城镇建设和发展的经验表明，新城市的建设应该以老城市为依托，新城区建设需要老城区支持。深圳市的发展、上海浦东新区建设都是典型的成功案例。然而，城市规模过大，出现的大城市病问题，已经影响到了城市生活质量；这就要求我们注意控制城市规模，城镇建设要实现多中心，不仅要建设原有城市，也要建新城。城市规模的确定以实现最佳的集聚经济效益和规模经济效益为准则，不必强求太大，但也不要太小，这就是“小分散”的本质。

理想的城镇化模式是建设城市群，以目前的大城市、特大城市为依托，在其周围广大腹地建设新城市，并与区域内部已有城市形成合理分工，形成城镇规模体系合理的城市群或者城市带。各个城市之间可以保持一定距离和足够的开敞空间，因为现代交通运输方式并不要求城市建设连绵发展。举例来说，高速公路只有在出口才是目的地，一般高速公路出口的合理间距为30公里。如果高速公路出口设置得过于密集，间距太小，会影响汽车运行速度和交通的安全性。

我国的农民工市民化，主要是要让农民工在现在的工作地能够落地生根。如果他们现在主要集中在大城市地区，那么希望通过建设他们家乡的小城镇，让他们回去，把农业户口转为城镇户口的想法，就不符合实事求是的原则，也可能达不到理想的目的。

正确看待明晰我国土地产权的意义

很多人认为，我国土地产权制度改革中最重要的事项是要明晰产权，同时，土地私有化是最佳选择。笔者认为，持有上述观点的人可能没有认真调查或者没有很好地进行理论联系实际。

我国土地产权实行社会主义公有制具有很多的优越性。在我国工业化和城市化发展过程中，农业发展为它们提供了资金积累的源泉，土地公有制起到了抑制个人私心和降低工业化与城市化的社会阻力的作用。我国土地公有制有利于城市规划的实施，有利于基础设施建设，有利于农地整理以及加快城市建设和新农村建设的速度。在我国工业化和城市化过程中出现“工占农利”和“低价征地”等对于农民经济利益不利现象的原因在于：一是我国的经济社会发展还处于相对落后的阶段，从传统农业社会走向工业化和城市化所需要的资金积累来源于农业；二是我国农业人口多，城市化和工业化水平低，“以工补农”和“以城带乡”的经济社会发展格局必须在工业化和城市化水平达到一定程度时才能够实现。

土地公有制并不一定会侵害农民的合法经济权益。很多学者认为，要切实防止“公地悲剧”，但是却很少有人注意到历史上不断重演的“私地悲剧”。不可否认，土地私有制使得土地利用收益完全归属于土地所有者，增强了他们在土地利用和经营中的自主性，同时可以有效地提高土地所有者爱护土地、增加土地投入的积极性。但是，土地私有化、土地分布碎化不利于土地的规模经营。由于个人力量有限，不能很好地对基础设施进行配套，导致抵御自然灾害和外来违法犯罪侵害的能力较弱。目前，我国征地制度侵害失地农民合法土地财产权益的现象时有发生，但是应该看到政府是人民政府，有维护社会稳定的责任，同时农村集体经济组织的力量大于单个农户的力量，只要集体经济组织健康发展，农村干部廉洁奉公、替农民谋利，大部分政府征地补偿结果就会相对合理。如果实行土地私有化，贫困农民更加容易失去土地，这在旧社会有很多的例子。

笔者认为，土地产权制度最根本的问题在于产权不稳定，尊重和维护产权的意识不强，而不一定是产权不明晰或需要私有化的问题。实际上，世界上几乎没有一个国家的土地是完全私有化的。土地产权制度改革的趋势反而是有些国家在提高公有制的比例。endprint

我国土地公有制和发达国家土地公有制的最大差别在于我国国有土地是质量最好的、价值最高的土地——城市土地，而发达国家的国有土地是质量比较差的边际土地——自然保护地。我国土地所有权格局容易引发政府与民争利，而政府力量强大，集体土地产权相对于国有土地产权容易被改变。

目前，我国各地除有边界争议的地块以外，大多数地块的土地所有权、使用权、经营权的边界是明确的，特别是在城市里，各单位喜欢建围墙，应该说比国外的土地产权边界更加清楚。集体土地征地补偿标准低，国有土地资产流失，本质上是因为我国存在着城乡二元分割，农民的一些权利没有落实，特别是个别地方政府领导腐败造成了把“土地公有”变成为了“土地官有”的现象。

如何认识我国集体所有土地

从一般意义上来讲，我国城市土地属于国有，农村土地属于集体所有。实际上，我国大城市内部也存在集体土地，例如城市化过程中征地批准村级建设留用地。农村中的国有土地则更多，例如主要的交通运输用地、独立工矿企业用地等。

我国城市土地国有、农村土地集体所有的格局是和过去“城市—工业和商业、农村—农业”的生产力布局相一致的。区分两种公有的所有制，有利于保证“农地农用”，控制城市建设用地规模或者计划经济条件下的建设投资规模。

改革开放以来，我国农村工业化发展打破了城乡原有的生产分工格局。农村乡镇企业的发展形成了很多经营性的非农用地。而随着农民工进城，农民收入增加、建房能力增强，农村居民点用地相应扩大，农村集体建设用地的管理任务变得复杂而艰巨。

我国农村集体土地所有权的形成，往往具有历史的继承性。一个农村集体经济组织拥有的土地，可能被现在的人看作是该组织中的人的祖产。土地的转让在个别地方有可能被视为数典忘祖、离经叛道的“败家子”行为。一些早已在城市安家落户，甚至移民海外的成功人士也有要想尽办法在家乡修建住宅的人。封建宗法观念、封建迷信思想和风水文化也可能成为农村建设用地合理流转的障碍之一。在我国工业化和城市化发展进程中，树立正确的土地价值观、文化观和社会观也非常重要。

随着我国房地产业的快速发展，城市房产价格不断上涨，这直接促进了城市郊区农民的土地资产意识的提高。在沿海富裕地区，农村居民户口比城市居民户口更具有价值，使得很多实际移民外地的人（考上大学的学生、已经出嫁的女子和在城市有正规职业的人）选择把户口留在家乡，从而导致这些农村地区的人口只增不减，集体建设用地、特别是宅基地供不应求。城市房地产市场的发育限制了集体建设用地进入市场，容易产生灰色土地交易和违法土地利用。

正确看待农村集体建设用地与国有土地同权同价问题

相对国有土地而言，我国集体建设用地的确在进入市场时受到了限制。建设城乡土地统一市场对于广大农民群众充分分享城市化红利而言非常必要。但是，目前对于集体建设用地进入市场面临的挑战还没有引起高度重视。

首先，农村集体建设用地和农村集体农用地，其所有权人是相同的，土地非农使用的经济报酬比土地农用的报酬要高得多。自己的土地如何使用由自己做主看似天经地义，实际上，如果没有对集体建设用地进入市场进行必要的条件限制，会影响农业的健康发展。不光是保护耕地有问题，林地、草原、水域也可能被占用，考虑到其所带来的社会损失和生态损失，必须要三思而后行。

其次，农村集体建设用地是特定历史条件下的产物，存在着一定的不合理性和不公平性。目前，农村集体建设用地（包括宅基地），在农村集体经济组织内部存在着严重的分配不均问题。在同一个集体经济组织中，有的家庭属于无房户，没有宅基地；有的家庭一户多宅，最多的甚至有五、六处宅基地。加上乡镇企业改制形成的集体建设用地使用权，占地多的农村家庭拥有集体建设用地土地使用权的土地面积可能是占地少的农村家庭的数十倍、甚至上百倍。如果简单地让农村集体建设用地进入市场，那就违背了“农地农用”原则，土地非农开发就没有实现“涨价归公”，容易使一些农村不合理建设的现象合法化。如果农村集体建设用地显化土地资产价值，就有可能会出现农村集体经济组织内部土地财产权分配的巨大不公平，给农村社会稳定带来冲击。

再次，农村集体土地与国有土地同地同价，是农村集体建设土地与国有建设土地在所有权上保持平等的合法要求。应该看到，地价是地租的资本化，土地开发程度影响土地价格，不同用途的土地有着不同的价格。农村集体土地与国有土地的同地同价，只可能在城市建成区实现。城市基础设施建设投资的来源可能是土地出让收入（土地出让和农民征地补偿的差价），农民和政府对于城市建成区的贡献可谓是不分上下。在城市规划区，我国城市建设遵循“统一规划，统一施工，合理配套，综合开发”的原则，基础设施开发和建设主要是由政府承担，农村集体建设用地的配套条件一般低于城市建设规划标准，有的甚至存在基础设施不配套的问题，所以，农村集体土地与国有土地应该“同地异价”。在农村地区，国有土地主要是公共基础设施用地，农村集体建设用地是居住用地和产业用地，应该说属于“同地异用”。如果用途不同，要求同地同价是不可能的。

农村集体建设用地如何进入市场

农村集体建设用地进入市场有利于土地节约和集约利用，有利于增加农民的财产性收入，有利于社会公平正义，有利于保护耕地和环境。这就要求我们树立正确的土地价值观，深刻理解“农地农用”、“涨价归公”的合理性。

对于目前农村建设用地进入市场，首先要按照城镇化发展战略和城镇建设要求，弄清哪些土地是应该保留的建设用地，哪些是属于复垦为农用地的。其次，要弄清农村建设用地的合法来源，对于非法取得的农村建设用地应该不予确权，符合土地利用规划的土地应该直接由政府按照农用地价格收购为国有土地。以小产权房为例，如果简单地采取拆除方式对待，显然会造成社会资源浪费，由政府按照适当方式来收购就比较合理，但绝不能让违法用地者赢利。再次，明确土地开发权为国有，核算人均合法拥有的土地开发权面积。对一些发达地区人均农村建设用地很多的个人或者企业拥有的超过国家核算人均合法拥有土地开发权面积的建设用地，在进入市场前要征收土地非农开发增值税，不能固化历史上形成的不合理土地财产权。

农村集体建设用地直接进入市场，对于盘活一些城市建成区、开发区和工业园区的存量集体建设用地具有直接作用。在经济越发达的地区（其原来乡镇企业发达，集体建设用地多，分布相对集中），这种作用就越明显。对于广大农村地区而言，农村集体建设用地（包括乡镇企业用地和农村宅基地）呈现出零散分布的特点，农村集体建设用地入市主要是保护原有非农利用的土地开发权，往往需要通过空间置换来实现土地利用的合理布局。即需要将原来分散的集体建设用地先复垦为农地，然后在没有改变原来各个农村集体经济组织承担的耕地保护任务、农地和建设用地土地使用权价值的前提下，按照等价交换或者等质量交换的原则进行产权调整，在城镇建成区、工业园区或者开发区附近按照土地利用规划补划一定面积的开发农用地为建设用地。将原来分散的集体建设用地复垦为农地的面积必须大于或者等于按照土地利用规划补划开发成为建设用地的农用地面积，以保证农业生产能力不降低。农村集体建设用地的空间置换，避免了以往土地征收过程中对于集体经济组织和农民已经拥有的土地非农开发权被剥夺，并以市场机制实行土地利用结构和布局调整，使得集体建设用地能够保值增值，集体经济组织和农民直接享受工业化和城市化的红利。

农村集体建设用地直接进入市场，使得其价值显化，具有等价交换的公平、公正和合理的价格。农村集体建设用地也可以通过市场机制而非行政机制，来实现和国有土地的等价交换。在一般情况下，国家按照市场价格收购集体建设用地，也不需要征地补偿标准了，就谈不上侵害农民的合法土地财产权益和土地开发收益分配不合理的问题。农村集体建设用地直接进入市场进行公平交易，也为其转为农用地的经济补偿提供了科学的依据。进城农民落户城市，放弃农村宅基地，农村宅基地土地使用权也能够根据农村集体建设用地市场价格顺利转让，不仅不会产生经济损失，反而能够增加进城安家落户的资本。

最后应该强调的是，我国土地管理制度存在许多有待改进的地方，需要实事求是地认真加以研究和解决。

（本文系国家社科基金重大项目“中国非传统安全威胁识别、评估与应对研究”的阶段性成果，项目编号：12&ZD099）

责 编/赵斯昕endprint