金熙哲

（中国政法大学，北京100088）

浅析我国环境税立法问题

金熙哲

（中国政法大学，北京100088）

环境税在西方发达国家有较长的发展历史。我国长期以来环境税缺位对经济社会发展和国际地位提升的负面影响日渐明显。党的十八大报告首次单篇论述生态文明，使开征环境税再次成为人们关注的焦点。雾霾治理、水污染防治、土壤修复的现实压力也倒逼环境税改革步伐加快。我国环境税在立法层次、立法原则和具体制度设计等方面需要进一步完善。

环境税；立法；环境保护

2012年党的十八大首次提出生态文明建设并把它写入新修订的党章，美丽中国和中国梦也成为年度热词。在这种背景下开征环境税再度成为公众热议的话题。在政策推进和试点进行的同时，环境税的立法层面工作也应当加快推进。

一、环境税及其法律特征

（一）环境税的概念和性质

环境税也常被称为“生态税”或“绿色税”。它是针对当前越来越严重的生态环境问题而提出的一种新的税种。环境税的性质是一种补偿生态环境遭受破坏的费用。环境税的本质是国家依据公权力借助于税收手段对社会财富的二次分配，这种分配的法理依据在于国家对环境资源拥有主权[1]。在关于环境税的研究中不同学者对环境税研究的切入点或者说角度不同，因而对环境税的内涵有着不同的理解。通说认为，环境税是指国家为了保护环境、合理开发利用自然资源，对实施污染破坏环境、过度开发利用自然资源行为的个人或组织，根据其对环境造成污染破坏的程度以及对自然资源开发利用的程度所征收的专项用于保护环境与资源的税的总称。

（二）环境税的法律特征

1.科学技术性。征收环境税不论是从立法层面还是征收层面来讲都具有鲜明的科学技术性[2]。首先在于环境本身的物理化学属性保护起来需要大量技术的应用；其次在税目、税率设计和污染损害测定计算以及其他方面的牵连上看，也必然涉及一系列的技术问题。

2.税款专用性。环境税的价值目标是可持续发展，这也是它的深层基因。这决定了它的重要使命就是为改善环境而服务。环境问题不仅关乎当代人的生存发展，对未来的人类的发展也影响重大。所以，必须强化并以法律的形式固定下环境税税款的专用性，使其更好地服务于环境保护和可持续发展，不可挪作他用。因此环境税税收是一种专用性税款。

3.环境保护性。环境税最为显著的特征就是环境保护性。环境税首先是一种税收，因此增加财政收入也同样是它的一项基本作用但却不是它的主要目的。它的主要功能是通过税收的征收和使用依法规范人们的行为，控制和减少单位和个人对环境的危害。这样才能更好地实现环境税保护环境的基本宗旨。

（三）环境税的历史发展

1.环境税的产生阶段。环境税在一开始的时候也被称为庇古税。阿瑟·塞西尔·庇古是英国著名的经济学家，他的代表作是《福利经济学》。在这本书中庇古率先提出要对危害环境的行为进行征税，这是一次全新的突破。环境税刚产生的时候许多国家仍然是以行政管理方式作为治理环境的主要手段，在治理环境中环境税并没有受到充分的重视[1]。

2.环境税的初步发展阶段。进入到20世纪60年代，伴随着科技的进步经济发展十分迅猛。迅猛变化的还有日益恶化的环境。在这种背景之下环境税逐渐成为世界范围内许多国家加紧研究的课题。随着可持续发展思想的产生，在其推动下环境税渐渐为一些国家所接受并日益成为实现可持续发展战略的重要工具之一。但是，在当时除了在污染严重的领域得以应用外环境税并没有得到大范围推行。原因是征收环境税和商业的逐利性之间存在着很深的矛盾。

3.环境税的全面发展阶段。20世纪90年代在国际社会的积极推动下环境税已经取得了飞速的进展并取得了大量的研究成果。在此期间许多国家的环保政策显示，越来越多的间接措施正渐渐取代直接的干预手段成为政府的首选。慢慢地，各个国家开始认识到环境税法律制度的发展和完善的重要性。在欧洲一些国家已经从零散的环境税立法开始进入到对本国税收法律制度进行全面地、彻底性改革，实现税制“绿化”的阶段。

二、我国环境税立法的必要性

（一）内部因素

1.解决环境污染严重的问题。有研究表明，每年由于环境污染和生态的破坏给我国带来的直接和间接经济损失达到了国内生产总值的近一成。就全国范围而言，目前主要污染物的排放在总量上还是居高不下。在严峻的环境形势面前要遏制住环境污染和生态破坏，消除其不良影响就必须采取有效措施，其中尽快开征环境税是一个刚性选择[2]。

2.解决环保经费不足的问题。最近几年政府逐年加大环保经费的投入，但仍填补不了巨大的资金缺口，环保工作举步维艰。我国若能借鉴西方发达国家的做法征收环境税并专款专用，使得环保经费有稳定的来源则无疑为环境保护和改善以及可持续发展注入新的活力。

3.解决环境收费混乱的问题。纵观我国环境资源领域内的财政制度以费为主政出多门管理混乱。我国的环境收费制度正越来越饱受质疑。要解决目前这种混乱局面环境税立法就必须加紧推进。

（二）外部因素

1.阻击国外污染物的需要。经济全球化的今天，发达国家也在努力解决本国环境污染问题，通常做法是将国内的污染行业或者产品向外国转移、生产。我国的环境标准相对较低，且作为发展中国家承担的减排任务少；而另一方面发达国家的减排任务严峻且费用高昂。因此，我国很容易成为国外污染企业甚至污染物的转移目的地。通过环境税立法提高环境标准，可以有效阻止国外污染物向国内转移。

2.融入国际经济的需要。1992年联合国环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约宣言》。该《宣言》呼吁各国制定关于污染和其他环境损害的责任，和赔偿受害者有关法律，并要求各国应该努力促使内部负担环境费用。一些西方发达国家据此建立起有关污染的防治、生态环境的保护的专门性税法。而我国却仍采用相关法律中规定一些辅助性的环境保护费用的做法。我国是WTO成员国，依据WTO协议相应完善国内法律制度是一项我们应当履行的国际义务。开征环境税不仅是履行国际义务，更有助于我国企业生产的产品融入国际市场，阻止那些容易使环境遭受污染的国外产品在我国肆虐横行，从而保护我国环境。

3.应对新贸易保护主义的需要。当今世界正处于波澜壮阔的全球化进程中。许多国家对从其他国家进口的产品制定了相当严格的环境标准，从而实现对可能造成环境损害或威胁的产品的限制乃至禁止，以维护本国的环境利益。简单地说，一国出口的产品由于缺少相应法律制度的规制，它的生产成本中不包括损害环境的成本，总成本的降低使得产品可以有一定的价格优势冲击进口国市场。作为应对措施进口国会对这些产品征收反倾销税。这种贸易保护主义对我国的一些外贸产业产生了不小的冲击。

三、国外环境税立法

美国《二氧化硫法案》规定，税率根据各地二氧化硫的浓度达到不同的等级而不同。具体为达到一级标准的地区,每排放一磅硫征收15美分；达到二级标准则按每磅硫10美分征税；二级以上地区则免征硫税。这样的安排有利于促进生产者改进技术选择更为清洁的原材料和能源。1987年国会相继建议对一氧化硫和一氧化氮的排放进行征税。逐渐地，美国建立起较为完善的环境税体系。

在整个世界范围内，德国的水污染税制度算是比较健全的。德国自1981年开征环境税。它以单个市民一年的污染额度为一个单位实行一个税率。自开征以来水污染税的年税额达到20亿马克以上，这样一笔不小的税收收入除了用于支付管理支出外，其余部分大都用于修建环保设施、清洁技术的研发应用、相关人员的培训等，很好地实现了对环境税税收的专款专用，也因此获得了巨大的效益。

四、我国环境税立法若干问题的建议

（一）立法层次问题

根据我国《宪法》和《立法法》规定，征税的事项只能以法律的形式加以确立。显然，要开征环境税就必须制定或修改法律。因此环境税立法最好是通过全国人大或全国人大常委会经法定程序制定颁布专门法律。唯有如此，才能尽快结束混乱的环境税费体系，有力扫除生态文明建设中的阻碍，构建更为完善的税制。其他的国务院行政法规或部颁规章都无法从根本上解决目前所面临的环境问题，只能是治标不治本的延缓政策或者前期准备，最终还是要通过全国人大或全国人大常委会以法律形式加以固定。

（二）立法原则问题

环境税的基本原则是指，在环境税法律制定、实施、解释等过程中贯穿其中的必须坚持的基本指导思想和基本准则。在国外经过多年的环境税立法实践一些重要的立法原则正越来越受到人们的普遍认可和接受。对这些宝贵经验和优秀成果我们要积极借鉴和发扬，立足我国国情确定适用于我国需要、体现中国特色的基本原则，用以指导我国的环境税立法和环境税制度设计。

1.税收法定原则。税收法定原则是税法的一项重要原则。环境税同样不能例外。目前，我国现有的环境收费制度过于分散繁杂，要改变这一状况更要坚持税收法定原则。其基本要求是：环境税的征税主体、纳税主体、征税对象、税率、缴纳方式、期限、税收减免、争议解决途径、责任追究等内容都要通过法律将其确定下来。只有这样，才能确保在各个环节都能依法进行实现公平正义。

2.税收公平原则。税收公平原则是指，环保税的开征要根据每个纳税人的污染行为、经济状况公平合理征收，所有依法应当缴纳税款的纳税人都在法律面前一律平等不得遭遇不公正的对待。税收公平并不等同于税收平均。公平是考虑差别基础上的公平，只有按照污染的轻重不同确定税率轻重不同才是真正的税收公平。环境是大家共有的人人都对环境负有责任。

3.税收中性原则。税收中性原则的出发点是保护纳税人的利益，努力做到不让纳税人承担过多的经济风险，也是为了让环境税可以更为顺利地推行。根据税收中性原则，纳税人缴纳环境税之后可以通过补偿、补贴等形式或者以减少其他相关类型税收的方式从政府那里获得补偿。同时、避免征税重复。这样可以减少纳税人的负担，把环境税的负面影响降到最小。

4.税款专用原则。现阶段我国环保基金不足的问题还不能在短期内解决，设立专项基金有利于污染的治理和环境的保护、改善。只有我们确立和坚持税款专用原则，把环境税税款全额用于支付环境保护方面的开支，才能使环保资金有充足的稳定的来源，推动环保事业健康稳定发展。因此要综合考虑整个国家或地区的总体环境状况，在宏观水平上确立专款专用原则。

5.循序渐进原则。环境税比较先进的西方国家无一例外地选择了一种循序渐进、稳妥推进的发展路径。循序渐进原则是它们在构建本国环境税制度时普遍遵循的一项基本原则。我国开征环境税要结合自身国情先局部个别、再广泛普遍，稳扎稳打、逐步推进，在时机成熟时再考虑系统完备的环境税立法。然后再根据时代发展变化逐步将其完善和发展。

6.生态保护原则。环境税与其他税种的不同之处在于，它有力地反映了人类治理污染、保护改善环境的坚定决心和良好愿望。我们呼吁环境税立法就是为了更好地规制人们的环境污染损害行为，更好地保护生态环境和自然资源的合理开发利用，更好地保障后代发展的权利不受当代人的剥夺和侵犯。因此，我们要在环境税中树立生态保护观念，在利益冲突面前环境税要优先保护环境利益。

（三）具体制度设计问题

建立一个完备合理的环境税税制，不仅需要正确的指导思想和基本原则的规范指引，更为关键的是，建立符合社会发展需要的制度体系。

1.调整现行税制中不利于环境保护的税种。一是资源税，对于资源税，除了扩大征税范围还应提高税率。目前，我国资源税税率还是过低，纳税人为自己污染环境的行为而付出的代价不足以扭转行为人的经济行为。因而，应当适当提高资源税税率，这样有利于更好地保护环境和资源。二是消费税，针对消费税，首先是要适当扩大征税的范围，把一些环境污染较为严重的消费品纳入消费税征税范围[3]。其次，是对石油制品中是否含有铅、硫等污染物质而实行区别标准，区别对待，以促使生产者改进技术，开发生产清洁能源，减少碳硫重金属等污染物的排放量。再次，是在农业领域内开征必要的消费税如化肥等农业生产资料。这样，有利于保护农业的生态安全和食品安全。最后，也是应当提高税率以适应经济社会的发展变化。特别是对一些对不可再生资源消耗大的产品应当课以重税。

2.改革排污收费制度。目前，我国排污收费制度正显露出越来越多的不合理，急需改进的地方。比如财政管理不透明、资金监管混乱等。改革排污收费制度的第一要务是对排污收费实行规范化管理，资金收支透明，使其在预算中尽快反映出来。要实现规范管理需从以下几方面入手：第一，对排污收费标准进行改革。综合考虑多因素进行收费，实行零起点收费。让排污费提高到排污者支付不起，不敢乱排污或者主动治理污染的水平。第二，强化监督。首先是要加强行政管理层面的监督和负责，其次是通过制度设计让人民群众、企事业单位的监督常态化。第三，改革排污费用途安排。设立专门基金切实做好专款专用的工作。第四，强化法律责任。严抓管理部门和工作人员在事故中的责任和税款使用的透明公开，坚决加大对不法行为的打击力度。

3.开征独立型环境税。2005年国家曾提出过三种环境税方案：一种是独立型环境税方案；一种是融入环境税方案；还有一种是税费方案。笔者认为第一种方案最好。在还没有独立的环境税的情况下，采用这种选择更有利于环境税活力的释放，更适合我国的实际情况更好地促进社会发展。

第一，碳税。在资源税的基础之上,对含碳、硫、氮的燃料进行征税，把它纳入到环境税体系中。近几年，越来越频繁的雾霾天气使得征收碳税越受到人们的热议。因为碳是所有燃料中产生热量的主要物质，也是环境中过多的二氧化碳的主要来源，征收碳税不仅可以减少空气中的二氧化碳的浓度，也有利于顺带减轻燃料中硫和氮的排放量，可谓一举多得。

第二，垃圾税。不同地区的垃圾、不同处理方式的垃圾应当分别制定有差别的固定税率，从量计征。人们常说垃圾有时候是放错了地方的宝，只要恰当处置垃圾还是有可能变废为宝的。因此，可以视情况区别对待。

第三，水污染税。我们都知道，地球上拥有广阔的海洋，但淡水资源是十分稀缺的。而且，随着科技的进步，海洋的污染问题也是十分严重。为了人民的生命健康和人身安全，征收水污染税是我们必须迈出的坚实一步。水污染税当从量征收，这样才能切实控制污染物的排放保持水体健康。

［1］孙天华.关于环境税立法的思考［D］.广州：华南理工大学，2011.

［2］丛中笑.环境税论略［J］.当代法学，2006，（6）.

［3］王曦，秦天宝.关于入世后的环境保护法律对策［J］.上海环境科学，2001，（1）.

［责任编辑:李 莹］

On China's Legislation of Environment Tax

JIN Xi-zhe

Environmental taxes has a long history in western developed countries.The negative impact of the long absence of environmental tax in China's economic and social development and international status risen has gradually obvious.Report of the party's18 first single discusses the ecology civilization,and levying environment tax has once again become the focus of attention.Smog control,water pollution control and remediation of soil pressures have forced environmental tax reform was accelerated.Environmental taxes in China should be further improved at the legislative level,the legislative principles and specific system design.

Environmental taxes;Legislation;Environmental protection

DF01

：A

：1008-7966（2014）04-0008-03

2014-05-13

金熙哲（1974-），男，黑龙江海伦人，博士研究生，黑龙江省司法厅干部警务处副处长。