户籍制度改革与农民工市民化

2014-04-03李爱芹

山东农业大学学报（社会科学版） 2014年4期

□李爱芹

户籍制度改革与农民工市民化

□李爱芹

当前我国户籍制度改革的实践模式主要包括投资入户、购房落户、人才引进、土地换社保和积分入户等模式。户籍制度改革为农民工市民化提供了可能，但是仍存在很多的问题：农民工市民化仍然面临着较高的“准入门槛”，市民化成本较高；镶嵌在户口中的各种社会福利尚未被完全剥离,弱化了农民工市民化的能力;很多城市户籍改革的出发点是吸引更多的资本、人才和技术，弱化了农民工的城市认同感，降低了农民工市民化的意愿。降低城市落户门槛、剥离户口中附着的各种社会福利、改革和完善相关配套制度是未来深化户籍制度改革、推进农民工市民化的关键。

户籍制度；改革；农民工；市民化

农民工市民化是我国城镇化进程中一个重大战略问题，也是解决农民工问题的最终出路。在农民工市民化的进程中，户籍制度扮演着一个极为特殊的角色。我国的户籍制度从最初的人口登记和管理的功能逐步扩大到成为居民身份和社会福利的重要依据。户籍制度在维持社会稳定、保障经济发展和人口有序转移的同时，也成了农民工市民化的制约因素。党的十八大报告提出了“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”的决定，由此可见户籍制度改革对推进农民工市民化的重要意义。当前，我国正处于城镇化进程的关键时期。如何进一步深化户籍制度改革，推进农民工市民化，是未来我国城镇化过程中亟待解决的一个核心问题。本文主要探讨当前户籍制度改革的实践模式、存在的问题及其对农民工市民化的影响，提出进一步深化户籍制度改革以促进农民工市民化进程的政策建议。

一、当前户籍制度改革的实践模式

我国幅员辽阔，各区域和城市的经济社会发展差异巨大，各地的户籍制度改革也就很难实行“一刀切”的统一模式。各地方城市制定适合自身经济发展的户籍改革措施，从而出现了当前多种户籍改革模式并存的局面。当前我国户籍制度改革的实践模式主要包括如下几种：

(一)投资入户模式

投资入户是许多城市都普遍推行的一种模式，外来人员可以通过在本地投资或纳税以达到迁入户口的目的。很多城市以此来吸引外资，加快城镇化进程。不同城市对投资额、纳税额、投资行业、投资年限、可申请落户人员等有不同的规定。比如，厦门市2010年6月份颁布的《厦门市户籍管理规定实施细则》中规定，“兴办高科技型企业、科学研究单位的年实际纳税额在20万元以上的，可一次性迁入3人户口。年实际纳税额每增加20万元以上的，迁入名额增加1人。”①北京、上海和深圳等经济实力雄厚、落户需求量大的一线城市甚至以纳税总额代替投资额以提高落户门槛。比如，上海申请落户的年度纳税总额为100万元，北京的落户要求是连续3年每年纳税额要在80万元以上，除此之外，还附带其他包括住房等额外要求。

这种投资入户模式是以金钱作为衡量标准，针对的人群主要是经济富裕者群体，动辄几万，甚至几十万、上百万的投资要求对于经济收入低的普通老百姓，尤其是农民工群体而言意义不大。

(二)购房落户模式

购房落户模式是指城市外来人员在城市区域购买一定面积的商品房，或总房款达到一定数额者就可以在购房所在城市申请落户的政策。购房落户要求具备两个条件：一是通过购房合同、购房协议等来证明确实产生了实际购房行为；二是所购房屋的面积和购房款的金额要达到一定的数额。一些大城市甚至还对在城区的不同地理位置购买的住房进行分类，市区购房落户市区户口，郊区购房落户城镇户口。比如，浙江省杭州市余杭区在2013年4月份制定的《杭州市余杭区调整购房落户实施细则》中规定，非余杭区户籍人员在余杭区各镇、街道、开发区内购买单套商品住宅房，建筑面积在80平方米(含)以上，可申请办理余杭区城镇常住户口。②

购房落户模式在形式上具有市场化的特点，为一些确实需要解决户口的外来务工人员解决了在城市正式落户的问题。但是，对于绝大多数农民工来说，微薄的收入和高昂的房价让他们望而却步，他们买不起房，自然就无法通过购房的方式来解决户口问题。

(三)人才引进模式

人才引进模式是以吸引人才为目的，通过承诺解决户籍问题来吸引经济发展中所需要的外地人才为当地的经济发展做出贡献，以此来增强城市经济发展竞争力的一种户籍改革措施。根据不同人才层次的划分，人才引进模式又可分为“高层次人才落户模式”和“优秀务工落户模式”。其中，“优秀务工落户”模式就是专门针对优秀的外来农民工的一种模式。大多城市规定具有专业技能、拥有自有住房并在当地做出突出贡献的优秀农民工可直接申请落户。例如，根据《宁波市优秀外来务工人员户籍登记管理办法》规定，准予在宁波市落户的三类优秀外来务工人员分别是：获得国家、本省、本市及县(市)区级人民政府授予的“劳动模范”、“先进生产者”等荣誉称号的；获得国家、本省、本市及县(市)区级党委授予的“优秀共产党员”荣誉称号的；获得本市有关市级部门、单位授予的“首席工人”、“外来务工明星”荣誉称号，并经市政府常务会议批准的。符合户籍登记条件、有合法固定住所的优秀外来务工人员可一并申请办理其配偶及未成年子女的随迁手续。③

人才引进模式现已成为我国户籍制度改革的主流方向，该模式既顺应了城市经济发展对优秀人才的需求趋势，同时也提高了城镇化的质量，推动了农民工市民化的进程。

(四)土地换社保模式

土地换社会保障是我国社会转型过程中整合“土地”和“社会保障”两种资源的制度尝试与实践探索，是指一些城市政府为了获得更多的建设用地而采取的以城市的社会保障和户籍来换取农民土地权益的一项政策措施。④在城市化进程中，需要大量农业用地转化为非农业用地，于是，地方政府向农民征地，给农民一定的补偿，使其具有城市户口，参与城市的社会保障，同时将农民的身份转为城市市民。比如，重庆市政府2010年7月出台的《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见》及《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法(试行)》提出，农民可通过放弃承包地和宅基地使用权来取得市民身份。重庆市对进城农民土地的处置办法主要有三点:一是对进城农民退出承包地和宅基地及附着建筑物进行征地补偿；二是退出的宅基地纳入地票交易制度，统筹处置，即复垦为耕地后可用于建设用地指标；三是给予转户后宅基地和承包地处置三年的过渡期，为农民留了退路，解除了他们的后顾之忧。⑤

究竟是否应该“土地换保障”一直是学术界争议的问题，学者对这种做法褒贬不一，但不能否认的是，以土地换保障对于促进土地流转、解决征地中的问题、实现土地保障向社会保障的转变、促进农民工市民化具有重要意义，是统筹城乡经济社会发展战略中资源再配置方式的一次大胆尝试。

(五)积分入户模式

积分入户是综合上述各种措施的一种模式。该模式设立一个综合性的落户门槛，采用积分的办法获取入户指标，获得市民身份。比如广东省的“积分入户”办法和上海的“居住证管理的积分权益制”办法，就是这种模式的代表。2010年6月7日，广东省人民政府发布了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见》，开始实施执行农民工积分制入户政策。政策规定，在粤办理了居住证并愿意将户口迁入流入地城市的农民工，可以按照广东省及市级人民政府制定的相关指标体系，将自身条件折算成一定的分值，达到基本分值后，就可与其他申请者竞争，并根据省政府统一分配的计划指标数，由高分到低分的顺序获取入户指标。⑥上海从2013年7月1日开始，实施居住证管理的积分权益制办法。具体而言，就是城市政府按照“权利与义务对等”的原则，根据当地人才需求和城市承载力，综合考虑所有外来人口在城市的连续工作年限、文化程度、技能水平、就业行业和岗位、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等情况进行积分登记。⑦

对于农民工本身来说，积分入户将极大地调动他们劳动积极性和社会归属感，同时，这也有利于城市引进高素质高技能的农民工，让他们为城市建设做贡献。

二、当前户籍制度改革存在的问题及其对农民工市民化的影响

总之，近些年来，户籍制度改革在全国各地不断推进。虽然各地户籍制度改革的模式多元化，但是改革整体上是有利于推进农村剩余劳动力转移和农民工市民化进程的方向发展的。当然，现有户籍制度改革过程中也存在着一些问题和不足，这些问题和不足对农民工市民化的影响主要表现在以下几个方面：

第一，农民工市民化仍然面临着较高的“准入门槛”，市民化成本较高。各地户籍制度改革虽然总体上都已放宽了户籍政策的限制，降低了“准入门槛”，这些做法为外来务工人员落户城市提供了可能性，但是一些大城市的经济门槛和素质门槛依然很高。很多城市都将“在城镇购买住房”作为取得城市户口的基本条件。但当前高昂的房价让收入低微的农民工面对城市户口望而却步。除此之外，农民工进城的各种生活成本和支出也都在不断加大，比如子女在城市受教育的成本、医疗支出等等，这些经济门槛对于在城市处于弱势地位的农民工来说是很难跨越的。高昂的市民化成本成为农民工市民化的主要障碍之一。人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组关于农民工市民化的专题调查结果显示，农民工不愿意定居城镇的原因里，排第一位的是“买不起房”，占65.29%，第二位原因为“城市生活成本太高”。⑧此外，农民工市民化还有一项较高的门槛需要跨越，那就是文化素质门槛，即城市社会对农民工的学历、文凭、技术证书等素质要求。农民工市民化的门槛过高不仅在实践中会限制农民工市民化的进程，而且还会降低农民工市民化的预期和意愿。

第二，镶嵌在户口中的各种社会福利尚未被完全剥离，弱化了农民工市民化的能力。虽然当前很多城市取消了城乡二元的户口划分，城乡户口之间的差异也正逐步缩小，但实际上附着在户口上的教育、就业、医疗、住房等社会福利并没有完全被剥离。以城乡二元劳动力市场制度为例，许多城市为了优先照顾城市市民就业，制定了很多地方性法律法规来限制农民工的就业范围和福利待遇，这些具有歧视性的地方性法规人为地造成了劳动力的市场分割。大多数农民工只能在工作环境差、劳动强度大、工资福利待遇低的次级劳动力市场就业。不同的劳动力市场存在着较大的工资和福利待遇上的差异。⑨有调查数据表明，农民工和城市本地劳动力的工资差异中，只有24%能够被个人特征的差异所解释，而剩余的76%是由户籍制度和其他一系列城市偏向福利体制所造成的劳动力市场上的歧视政策带来的。⑩劳动力的市场分割，降低了农民工的收入，弱化了农民工市民化的能力。

第三，很多城市户籍改革的出发点是为了吸引更多的资本、引进更多的人才和技术，而不是真正致力于实现农民工市民化。从户籍制度改革的实践来看，很多城市推出了的“蓝印户口”和“红印户口”政策，政策的实施推进了农民工市民化进程。但是，这些政策在一些城市却变相成了吸纳投资、引进人才、提高房价的办法，投资数额、购房面积、学历标准、技术等级等一系列的规定与最终实现人口自由迁移的户籍改革宗旨是背道而驰的，这并不是真正意义上的户籍制度改革。同时，“蓝印户口”政策将外来农民工和城市市民分而治之，造成了新的身份差别和身份歧视。农民工在为城市建设做出巨大贡献的同时，依然享受不到市民的社会福利待遇，而城市市民对农民工依然采取歧视和排斥的态度。这种身份差别和身份歧视在一定程度上弱化了农民工的城市认同感，降低了农民工市民化的意愿。

三、深化户籍制度改革以促进农民工市民化的政策选择

当前的户籍制度改革还存在很多的问题，不利于农民工市民化的彻底实现、不利于农民工问题的根本解决。因此加快和深化户籍制度改革的步伐和进程刻不容缓。户籍制度改革是一个长期而又艰巨的系统工程，需要进行统筹规划、做好顶层设计。我国户籍制度深化改革的总体思路应该是，在完善准入制度的前提下，合理设定农民工进入城市的门槛，消除附着在户籍上的不平等的社会福利，逐步建立起城乡统一的户籍登记制度。针对现有户籍制度改革存在的问题以推进农民工市民化，本文尝试提出以下几点政策建议：

第一，降低城市落户门槛。过高的城市落户门槛限制了农民工市民化进程，是制约我国城市化进程的根本障碍，因此，降低落户门槛是首要措施，具体可从以下几个方面考虑:一是降低购房迁入条件。取消购买商品房落户面积的限制，实行以合法房产为基本条件的落户政策，允许在城市租房达到一定年限的外来务工人员把户口迁入城市。二是取消亲属投靠的各种限制，如父母投靠子女落户的年龄限制和身边无子女的条件限制等。三是强化合法稳定职业的标准。只要拥有合法稳定的职业，有稳定的城市生活，为城市的现代化建设做出贡献的公民都应该享受为当地居民提供的公共服务。四是降低唯学历的人才标准。城市发展需要各个层次的人员，虽然有些外来务工人员的学历很低，但只要有一技之长能够在城市生存下来，就应当允许迁入。

第二，剥离户口中附着的各种社会福利，恢复户籍人口登记和管理的最初功能。在降低准入条件的同时，逐步剥离附着在户口上的各种社会福利。户口中附着的社会福利越少，户口的价值意识就越淡化，农民工市民化的障碍就会越小。首先，打破城乡分割的二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度，把附着在户口上的各种社会福利制度逐步剥离出来，让户口只具有标志居住地的意义。其次，要强化户籍管理的基础性工作，完善户口登记制度。户籍登记能为国民经济和社会发展提供最基本的数据，能维护公民合法权益。再次，要逐步把户籍登记过渡到人口登记。把以往以家庭为单位、以户口簿为形式的静态管理方式转变为以出生地为准的身份证管理方式，实现人口的动态管理。

第三，改革和完善相关配套制度和措施。要剥离附着在户籍制度之上的各种社会福利，必须同时完成相关的配套制度的改革。一要改革二元劳动力市场制度，建立城乡统一的劳动力就业市场。取消各种针对外来务工人员的歧视性政策和就业限制，并在工资待遇、权益保护等方面实行统一的国民待遇。二是改善教育制度，放宽城市义务教育段与高中教育阶段入学的户口限制，解决农民工子女的入学问题。三要改革社会保障制度，针对农民工群体的异质性，建立分层、分类的农民工社会保障体系。四要改革农村土地流转制度。按照依法、自愿、有偿的原则，农民可以以出租、转让、互换和入股等各种形式进行土地流转，解除农民进城的后顾之忧，降低市民化成本，从而推进农民工市民化进程。

注释：

①厦门市人民政府.厦门市户籍管理规定实施细则(厦政〔2010〕214号)[Z]．2010-06-30.

②杭州市余杭区人民政府.杭州市余杭区调整购房落户实施细则[Z]．2013-04-19.③宁波市人民政府.宁波市优秀外来务工人员户籍登记管理办法(甬政办发〔2007〕192号)[Z]．2007-7-29.④郑雄飞.破解"土地换社保"的困境[J]．社会学研究，2010，(6).

⑤蔡昉.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹[J]．经济学动态，2010，(12).

⑥刘小年.农民工市民化与户籍改革:对广东积分入户政策的分析田[J]．农业经济问题，2011,(3).

⑦彭希哲.剥离式改革大城市户籍制度改革新方向[J]．探索与争鸣，2013，(11).

⑧白天亮.房价太高成农民工不愿定居城镇的主要原因[EB/0L]．人民网-人民日报. http://finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-21111100.html 2013年4月12日.

⑨黄琨.深化户籍制度改革与农民工市民化[Z]．城市发展研究,2009，(2).

⑩蔡昉,王美艳. 劳动力流动的政治经济[M].上海:上海人民出版社, 2003: 220.

[1]蔡昉．中国流动人口问题[M]．北京：社会科学文献出版社，2007.

[2]张文宏．社会资本：理论争辩与经验研究[J]．社会学研究，2003，(4).

[3]赵立新．社会资本与农民工市民化[J]．社会主义研究，2006，(4).