王 华 伟

(中国政法大学 法学院, 北京 100088)

多元治理方式在企业消防管理中的应用

王 华 伟

(中国政法大学 法学院, 北京 100088)

分析了现行企业的消防管理模式和制约企业消防管理实效的瓶颈和短板, 认为要预防和避免企业消防事故发生, 必须在深刻分析和研究企业消防监管现状及存在问题的基础上, 以落实企业的安全生产主体责任为核心, 进一步转变政府的职能,优化监管方式的结构, 创新柔性治理方式,充分发挥市场机制的作用。

多元治理; 企业; 消防管理

2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要加快转变政府职能,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。这就意味着今后政府的主要职责是为经济活动创造良好环境,要向企业、社会放权,给市场和社会更大的发挥作用的空间。企业消防领域也不例外,新形势下如何转变政府在企业消防领域的监管职能、创新监管方式,以及如何调动企业消防自我管理、自我服务的主动性和创造性,对于有效避免和遏制企业消防事故发生和为市场经济发展营造良好外部环境具有重要意义。

一、 现行企业消防管理模式之分析

消防监管方面的法律、法规、规章及规范性文件纷繁杂多,在系统查阅的同时,就会发现政府消防监管的方式或手段大同小异,无全部梳理之必要,故仅撷取其中具有典型性和代表性的20部法律、法规、规章进行了梳理*即《消防法》《消防监督检查规定》《建设工程消防监督管理规定》《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》《港口消防监督实施办法》《烟草行业消防安全管理规定》《纺织行业消防安全管理规定(试行)》《仓库防火安全管理规则》《造纸行业原料场消防安全管理规定》《棉花加工厂消防安全管理暂行规定》《北京市消防条例(2011修订)》《天津市消防条例(2009)》《上海市消防条例(2010修订)》《重庆市消防条例(2010修订)》《山东省消防条例(2011修订)》《浙江省消防条例》《广东省实施〈中华人民共和国消防法〉办法(2010修订)》《四川省消防产品监督管理办法》《甘肃省火灾高危单位消防安全管理规定》《海南省建设工程消防管理规定》。,其中涉及企业消防监管的条文共计358条,希冀借此可从法律规范的角度一窥我国企业消防监管之现状。为更清晰地认识和深入分析企业消防监管的现状,下面拟从命令类、混合类、民事类监管方式各自在企业消防监管中适用情况的角度进行阐释。

1.命令类监管方式及其特点

命令类监管方式在具体类型上又可分为行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制4类。检索“检查”“处罚”“强制”“许可”及与其相关的关键词,发现以下情况:①检查类监管方式最多,83条,包括日常消防监督现场检查、消防工程竣工验收等;②处罚类监管方式77条,包括警告、罚款、责令限期改正、责令停产停业等;③强制类监管方式21条,包括强制清理障碍物、查封扣押、强制执行等;④最少的为许可类监管方式,12条,包括不予施工许可、不核发许可证等。

命令类监管方式特点较为明显,不仅数量最多,更为重要的是突出外部单方强制性、命令性力量对企业消防管理工作进行约束、监督甚至惩罚的作用。在具体的监管手段上以检查、处罚为主,但与许可、强制之间数量分布不均衡、差异较大。从监管方式适用的时间分析,事后监管方式在企业消防监管中所占的数量过多,比如行政处罚及档案检查、代履行及强制执行行为。

2.混合类监管方式及其特点

除传统的单方命令性监管方式外,还存在一些带有命令色彩但需要双方合意才能实现的监管方式,可称之为半合意半命令监管方式,即混合类监管方式。具体而言,其可分为行政指导、行政合同、行政补贴、行政补偿、行政奖励、政策优惠等类型。检索“指导”“奖励”“补偿”“补贴”“合同”及与其相关的关键词,发现以下情况:①指导类方式最多,39条,多体现为监管部门对企业消防科技创新等鼓励性措施;②奖励类方式13条,指的是监管部门对消防成绩显著的企业进行表彰、奖励性措施;③补偿类方式5条;④补贴类方式,所能检索到的只有1条;⑤行政合同、政策优惠类监管方式,未检索到相应的条款。

混合类监管方式特点:①总量最少,在具体监管方式上数量分布也不均;②公权力色彩无法剔除,比如监管机构对被监管企业在火灾消防方面作出的行政指导、行政合同、行政奖励等措施,虽需要被监管企业的同意、接受才能达到预期效果,但仍无法剔除这些手段固有的公权力色彩;③真正商谈性、合意性、协作性的监管方式缺失,比如行政合同,而行政补贴也仅限于对专职消防员的补贴,对于消防工作出色的企业并未查询到关于税收或资金上补贴的规定。

3.民事类监管方式及其特点

民事类监管方式意味着被监管企业承担责任的方式有所转变,即从传统命令性、强制性的责任承担方式转变为以承担自律性、侵权性的民事责任为主。具体可分为以下几类:侵权、民事合同、保险、行业自律、中介服务、诚信管理。检索“行业自律”“承租约定”“评估检测”“保险”“诚信”“赔偿”及与其相关的关键词,发现以下情况:①行业自律数量最多,73条,包括消防安全生产责任制、消防宣传教育培训、灾害应急预案制定及演练等;②民事合同10条,主要体现为企业将本单位的车间仓库等设施出租时与承租方或施工方在合同中约定的消防安全责任;③中介服务9条,主要指的是消防技术服务机构对企业消防设施、安全等进行评估检测等;④保险责任7条,即企业投保的火灾公众责任险;⑤诚信管理的方式5条,即监管部门将企业消防违法行为记入社会信用征信系统;⑥侵权责任,强调企业在消防事故中的民事损害赔偿责任,仅有3条。

民事类监管方式也较有特色:①强调企业的自我管理,以行业自律类监管方式为主,但行业自律性规定在民事类监管方式中的数量过多,与其他监管方式数量相差悬殊;②在监管手段上以企业对第三方承担民事责任的方式为辅,即企业与第三方之间发生侵权、合同、保险等关系时,企业应承担起法律、法规所规定的民事责任;③依托中介服务、诚信管理的方式,加强企业消防设施、安全、技术等的专业性管理,激励企业提升重视消防安全的积极性。

二、 制约企业消防管理实效的瓶颈和短板

1.命令类方式未起到应有的管制作用

政府管制是政府干预经济行为的职能之一。“政府管制的主要依据和手段是各种规则(或制度),明确规定限制被管制者的什么决策,如何限制以及被管制者违反规则将受到的各种制裁。”[1]传统强制性命令类监管方式是政府管制最常应用的方式和手段,企业消防管理虽属社会性管制范畴,但也不例外。现在的问题是命令类监管方式虽然在消防监管中应用最为广泛,但在规范企业行为避免火灾事故发生等方面,其应有的规制作用并未得到有效发挥,甚至屡屡出现监管不力的情形。这不得不让人深思。管制实际是政府对经济活动主体即企业和个人行为的控制。为何在企业重大火灾事故面前,命令类监管方式的规制作用竟然“集体失灵”！是否真的存在政府管制被企业利益集团所“俘虏”的情况?还是政府管制和政府权力过多,对企业而言已经“疲软”,已到了应放弃这一监管方式的时机?

2.混合类方式过少,缺乏商谈性互动合作

混合类监管方式最为突出的特征是公权力色彩与柔性色彩并存,既有政府单方意志灌输的过程,又在一定程度上尊重被监管企业的自主意识。这种监管方式在增强企业消防主体的责任意识,提升企业消防工作的积极性,实现监管部门有效监管方面具有极为特殊的作用。但可惜的是此类监管方式所规定的条文过少。而其中数量最多的鼓励、指导性措施多是原则性规定,缺少保证实施的具体激励机制,易沦为口号性形式性规定,起不到实际的效果。混合类监管方式中的柔性色彩,正是强调监管部门与被监管企业之间要具有商谈性、互动性、合作性,从而达成合意的过程。但是,在企业消防监管领域无论在规范层面还是在实践层面,这一环节往往是欠缺的。这就导致混合类监管方式对企业的激励性和刺激性不足,致使其在实践中适用效果不明显。

3.民事类监管方式的市场作用有限

对于现代规制的结构,罗豪才教授提出了一种“三元规制”的分析框架,即政府规制、合作规制与自我规制[2]。行业自律属于自我规制的范畴,其所占的份额最多,导致与其他民事类监管方式之间在权重上极不平衡。但更深层次的问题是有如此之多的行业自律手段,为何当下企业消防火灾事故仍频频发生?这只能说明其看来虽多,但效果一般,对企业来说根本就没有达到“内化于心,外化于形”的程度。除行业自律外,纯粹民事类方式,比如企业对第三方承担民事责任的方式,规定的过少,政府依托中介服务、诚信管理等市场手段加强对企业消防监管的条文也不多。这使得市场的风险机制、诚信机制等在企业消防管理中发挥的作用有限。市场内在的刺激性和调节性往往由于规制手段的匮乏而难以发挥相应的作用,特别是在吉林“6·3”火灾事故面前出现了“市场失灵”的局面,这充分凸显出市场机制在消防监管中发挥作用的有限性。

三、 优化企业消防管理的路径和建议

应当从多元治理方式的角度出发,在改造传统的多元治理方式的基础上(包括命令类、混合类、民事类监管方式),创新现代的多元治理方式(包括灵活运用规制手段、创新柔性治理方式、完善民事手段、优化监管结构),以刺激和提升企业的消防管理主体责任,方是优化提升企业消防管理之捷径。

1.灵活运用规制手段,实施有效的社会性管制

当前在企业消防领域取消政府管制是不可行的,问题是在坚持政府管制的前提下,管制者与被管制企业之间如何做到“既要调动被管制者遵守管制标准的积极性又要实现在管制者目标条件下花费最少的社会成本”[3]。这成为决定企业消防监管是否有效的关键因素。①政府管制的手段在数量上应适当减少,应更加注重监管的效果和质量。强制性手段数量越多惩罚性色彩越浓厚,反而不利于调动企业消防管理的积极性和主动性。故加强对企业消防的政府管制,管制手段的数量不是第一位的,重要的是管制的效果和质量。②管制者应履职到位,管制手段的运用应更灵活,尽量做到备而少用、柔性执法。行政处罚、行政强制及部分行政检查行为属于企业违法行为发生后采取的事后制裁措施,具有一定的滞后性,这类监管方式应作为最后的储备手段而用,但这并不意味着备而不用,只是应备而少用,若该用的时候监管者必须切实履责、执法到位。不过,更重要的是未雨绸缪,加强事前检查、许可等预防性手段的运用。在事前检查、许可过程中需注重柔性执法,通过与企业的商谈、沟通、教育,加强企业消防管理的诱导和刺激,提升企业自我规制的有效性。

2.创新柔性治理方式,健全商谈性协作机制

柔性手段相较于命令性方式而言,更具有亲和性、激励性、可接受性,往往起到“事半功倍”的效果。目前,虽然企业消防监管中存在一定数量的柔性手段,但不仅数量非常少,而且缺乏商谈互动过程,导致适用效果非常有限。因此,为更好地促进柔性监管效果的最优化。一方面应增加软法条文或柔性手段的数量,使其在总量上达到一个比较合适的比例,以实现与硬法性规制在功能上互补的关系。这可以从两点着手:一是在硬法条文中掺入软法规范部分,增加软硬法混合条文的数量;二是增加纯粹软法条文的数量,通过目标引导和行为激励等柔性方式促使企业提高消防管理的意识和能力。另一方面应建立商谈、互动、协作的机制。因为,无论是传统命令性监管方式,还是混合类监管方式,其中硬法规制的色彩都太强,企业历来都作为被动的角色参与监管,其实施效果不会太好。如果能在政府监管的过程中赋予企业以对等的地位参与监管,通过双向的商谈、互动增进理解和信任,增强双方之间的合作意识,建立起消防监管的协作机制,效果应会更好些。当然,“新的交往方式如果要想发展起来和提供一种相互作用的一般模式,就必须以适当的方式得到法律的批准。”[4]所以,这种商谈协作机制若要发挥更大的作用,最好的方式是建议在消防监管的法律、法规或规章中固定下来。

3.立足民事手段,充分发挥市场机制作用

市场的竞争机制要求企业必须加强自我规制,严格按照行业自律的要求进行生产、经营。从目前消防法律规范观之,行业自律的问题主要在于其没有起到应有的作用。政府部门在对企业消防监管的过程中,可以尝试建立企业自律情况的检查、评比、竞争机制,充分运用市场竞争的手段,实现企业的优胜劣汰。但更为有效的方式则是立足民事手段,加强市场风险机制在企业消防监管中的运用,这主要指的是充分运用民事合同、侵权责任、保险责任等民事手段,让企业充分意识到或承担消防事故可能带来的亏损乃至破产倒闭的巨大风险,鞭策企业加强管理,提高自身对经营风险的应对能力。此外,诚信可以说是企业的无形资产,良好的声誉可以为企业带来超额的利润和收益。所以,在企业消防监管中应给予政府和企业之外的第三方平台,比如中介服务、诚信机构以发挥更大作用的空间。利用市场的诚信机制,建立企业消防信用档案,将企业违反消防管理的更多行为纳入社会信用征信系统,让违反消防管理法律法规的企业无处遁形。

4.优化监管结构比例,重构监管方式模型

所谓优化监管结构比例,指的是在消防监管领域,应科学配置各监管方式的比例,重构监管方式的模型,使各个组成部分或各个要素,通过最佳的组合方式和最优的构成模式,实现整体功能大于各个组成部分之和的过程。

(1) 在结构上:①以强化企业自我规制的民事手段为立足点,突出侵权责任、民事合同、保险责任、诚信管理等市场机制在企业消防监管中的作用;②建立企业与监管部门之间商谈、互动的机制,创造企业与监管部门平等对话的平台;③以强制性命令类监管手段为后盾,备而少用,但在柔性手段和市场机制失灵时,必须以国家强制力的监管保证企业遵循法律法规的规定行事。

(2) 在比例上,适当减少传统命令类监管方式的数量,降低其在监管方式总量中的比例,进一步弱化对传统命令类监管方式的依赖。同时,大量增加行政合同、政策优惠、行政奖励、行政补贴等激励性柔性监管方式的数量,侧重对企业的目标引导和行为激励,拓宽企业与监管部门互动合作的空间和平台。当然不可缺少的是,在民事类监管方式中,可适当降低企业自律性规定,多增加些赔偿责任、保险责任、民事合同、诚信管理等市场化柔性监管手段的条文,使企业在自身利益最大化的驱动下积极主动开展消防管理,最大限度地减少火灾事故的发生。

[1] 王俊豪. 政府管制经济学导论:基本理论及其在政府管制实践中的应用[M]. 北京:商务印书馆, 2013:2.

[2] 田飞龙. 现代行政规制的合作性问题:以食品安全规制为例[M]∥罗豪才. 软法的理论与实践. 北京:北京大学出版社, 2010:305.

[3] 王俊豪. 管制经济学原理[M]. 北京:高等教育出版社, 2007:206.

[4] 奥斯特罗姆·V,菲尼·D,皮希特·H. 制度分析与发展的反思[M]. 王诚,译. 北京:商务印书馆, 1992:12.

【责任编辑刘晓鸥】

ApplicationofMultipleGovernanceModesinEnterpriseFireManagement

WangHuawei

(Law School, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The current governance modes in enterprise fire management and thebottlenecks and shortcomings that restrict the effectiveness of enterprise fire management are analyzed. It is considered that, to prevent and avoid enterprise fire accidents, taking the implementing the safety responsibility of enterprises as the core, the government functions must be further transformed, the structure of regulation should be optimized, the flexible governance should be innovated, and the role of market mechanisms must be given full play, based on in-depth analysis and research on status and existing problems of enterprise fire regulatory.

multiple governance; enterprise; fire management

2014-04-25

王华伟(1984-),男,山东宁阳人,中国政法大学博士研究生。

2095-5464(2014)05-0607-04

D 922.1; F 270.7

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