陈睿

（安徽粮食工程职业学院 基础学科部， 安徽 合肥230011）

关于农村扶贫开发问题的几点思考
——基于安徽省2013年扶贫开发建档立卡工作实践

陈睿

（安徽粮食工程职业学院 基础学科部， 安徽 合肥230011）

现阶段，我国农村扶贫开发立法工作可以从两个方面获得有益借鉴：一是国外运用法律手段推动和规范落后地区扶贫开发的成功经验，二是国内部分省（自治区、直辖市）通过地方法规形式进行农村扶贫开发立法的实践尝试.农村扶贫开发立法工作需要解决的基础性问题主要有三个：一是精准识别扶贫对象，包括贫困户、贫困村、贫困县（市、区）和连片特困地区；二是合理确定扶贫标准；三是对确定的扶贫对象和扶贫标准规范实施动态管理.农村扶贫开发立法工作需要明确以下三个部门的责任：一是扶贫开发部门的责任；二是扶贫实施部门的责任，包括政府、社会、企事业单位和个人的扶贫责任，以及违反扶贫规定所应承担的相关责任；三是扶贫监督管理部门的责任.

农村扶贫；扶贫立法；扶贫对象；扶贫标准；扶贫责任

中国作为世界上最大的发展中国家，贫困一直是制约经济社会发展的一个重大问题.长期以来，我国农村贫困人口多、贫困面积大、贫困程度深的特点，直接决定了整个扶贫开发工作的艰巨性和复杂性.新中国成立后，特别是改革开放以来，党和政府义不容辞地承担起消除贫困、实现共同富裕的历史责任，加快发展，改善民生，从解决农村贫困人口最基本的温饱问题入手，有计划、有组织地开展了全国范围内大规模的扶贫开发，最大程度地缓解了贫困现象，减少了贫困人口.到2000年底，我国成功解决了2亿多贫困人口的温饱问题，农村贫困人口占比由改革开放之初的30.7%下降到2.8%，基本实现了上一个《农村扶贫开发纲要》确定的目标任务，[1]取得了举世公认的辉煌成就.

当前，中国的扶贫开发已经从以解决温饱为主阶段转入到巩固温饱成果、缩小发展差距的新阶段.[2]虽然我国扶贫开发工作成绩显著，但是，受自然环境、经济条件和发展基础等因素的影响，部分地区发展滞后的问题还没有从根本上得到改变，一些家庭的生产生活仍然较为困难.随着形势的不断变化，扶贫攻坚工作的进一步深入，现行粗放式扶贫工作机制中一些不适应、不准确、不和谐的深层次矛盾也日渐显现，扶贫压力越来越大，扶贫攻坚任务继续繁重.

我国扶贫攻坚的主战场在农村.2011年5月27日，中共中央、国务院印发了 《中国农村扶贫开发纲要（2011 -2020）》（中发〔2011〕10号），这是新的十年深化推进中国农村扶贫开发工作的纲领性文件.该纲要一个突出的特点，就是明确提出了“把扶贫开发工作纳入法治轨道”的创新思路（第47条），对于扎实推进新阶段的农村扶贫开发工作具有重大的现实意义和深远的战略意义.至此，业内人士期盼已久的“扶贫立法”，正式提上议事日程.2013年12月25日，在全国人大常委会第六次会议上，国务院扶贫办负责同志进一步透露，我国《农村扶贫开发法》已被列入十二届人大常委会立法规划和本届政府立法工作计划.[3]下面，本文结合我省2013年扶贫开发建档立卡工作实际，侧重从农村扶贫立法的概念、农村扶贫对象与标准的确定、农村扶贫相关部门责任的明确三个方面谈谈想法.

1 农村扶贫立法的概念

扶贫立法，是指通过制定法律并不断完善的方式来反贫困的行为.这种做法，国外早已有之.例如，英国的《工业分布法》，美国的《地区再开发法》，德国的《联邦改善区域结构共同任务法》，日本的《北海道开发法》、印度的《国家农村雇佣保证法案》等等[4].各国的扶贫立法，无一例外地 在缩小地区差距、发展落后地区经济、让贫困人口稳定脱贫等方面起到了重要的作用.当然，中国有中国的具体国情，不能简单地照搬照抄.但是，各国借用法律手段去推动落后地区开发，运用法律方式来规范落后地区开发的经验，对于现阶段我国的扶贫开发工作，具有很强的现实借鉴意义.

广义上的扶贫是个大概念.在我国《残疾人保障法》、《老年人权益保障法》、《妇女儿童权益保护法》、《少数民族保护法》等法律中的部分条文已经涉及到了扶贫开发的内容.[4]但是，从狭义的专项扶贫来说，我国迄今为止还缺乏国家层面的法律规范，只在广西、湖北、黑龙江、重庆、广东、陕西、甘肃、内蒙古、贵州等部分省、区、市，通过地方法规形式进行了农村扶贫开发立法的实践尝试与探索.[4]

目前，我国农村扶贫立法的条件已然成熟.具体来讲，国家2011年颁布施行的新版《农村扶贫开发纲要》，为农村扶贫立法提供了坚实的政策基础；改革开放以来的扶贫开发经验，为农村扶贫立法提供了丰富的实践基础；各部门共同参与的“大扶贫”格局，为农村扶贫立法提供了广泛的工作基础；社会各界对以法治贫的热切呼唤，为农村扶贫立法提供了积极的社会基础；各地农村扶贫开发条例的颁布施行，为农村扶贫立法提供了宝贵的试验基础.加快我国农村扶贫立法，是建立健全中国特色法律体系的必然要求，是深入推进新阶段扶贫开发工作的迫切需要，是贯彻落实党中央、国务院有关文件精神的重大举措，因此，这项工作迫在眉睫、势在必行.

2 农村扶贫立法中对象与标准的确定

从立法范畴看，农村扶贫立法工作需要解决的最重要的基础性问题，就是如何把农村扶贫对象和扶贫标准以法律的形式精准地确定下来，并对其规范实施动态管理.

2.1 扶贫对象

根据2013年安徽省扶贫开发建档立卡工作实践，现阶段，农村扶贫对象主要包括贫困户、贫困村、贫困县（含市和区，下同）和连片特困地区.

2.1.1 贫困户

农村贫困户是指农民人均纯收入低于规定的扶贫标准、家庭主要成员有劳动能力的农户.现行农村贫困户的识别程序为：

第一，确定标准与范围.按照2013年农民家庭人均纯收入2736元的国家统一扶贫标准计算，在全省70个有扶贫开发工作任务的县进行贫困人口识别.

第二，确定建档立卡规模.按照国家规定，我省2013年贫困户建档识别规模为484万贫困人口（根据同期贫困监测抽样统计数据上浮10%）.

第三，确定识别方法.采取规模控制方法，从省到行政村逐级分解贫困人口识别规模.以农户人均纯收入为基本依据，综合考虑健康、教育、住房等情况，按照农户申请、村民代表大会民主评议、公示公告和逐级审核的方法，整户识别.贫困户识别要做到“两公示一公告”.

第四，进行逐户调查登记.由相关工作人员入户调查，并将家庭情况、贫困原因、帮扶人员、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等填写在《扶贫手册》上.

2.1.2 贫困村

农村贫困村是指贫困户较多、人均纯收入水平较低的行政村.现行农村贫困村的识别程序为：

第一，确定标准.按照“一高一低一无”的标准进行识别.“一高”，即贫困发生率高于所在县贫困发生率；“一低”，即农民人均纯收入低于所在县平均水平；“一无”，即村集体无（或较少）固定性集体经济收入.

第二，确定规模.按照国家规定，我省2013年贫困村建档识别规模为3000个村以内.

第三，确定识别方法.采取规模控制方法，逐级将贫困村识别规模分解到乡镇.贫困村识别要做到“一公示一公告”.

第四，进行调查登记.将行政村基本情况、发展状况、基础设施情况、生产生活条件、公共服务状况、帮扶情况和帮扶成效填写在《贫困村登记表》上.

从实施新的精准化扶贫战略，到全面开展2013年扶贫开发建档立卡工作，我们不难看出，国家正在逐步改变以往传统的农村扶贫开发工作粗放模式，更加突出扶贫对象确定的科学化，注重贫困识别结果的有效使用等.这中间的一些做法，值得我们在扶贫立法时总结和参考.

2.1.3 贫困县和大别山片区县

贫困县是指国家和省确定的扶贫开发工作重点县.根据现行规定，我省现有国家重点县19个、省重点县11个.

大别山片区地处安徽、湖北、河南三省交界地域，集革命老区、粮食主产区和沿淮易涝区于一体，是新一轮国家扶贫攻坚的主要区域之一.根据国家《大别山片区区域发展与扶贫攻坚实施规划》，我省现有12个县纳入该片区.

农村扶贫开发这些年，通过干部群众的层层努力，很多地方发生了翻天覆地的变化，彻底甩掉了“贫穷帽子”.但在现实中，仍然有极个别地方政府热衷于争“帽子”，究其原因，主要是争到了贫困县就等于争到了大量的项目和资金，争到了许多的优惠政策.制度上的缺陷和利益上的驱使，致使部分地方出现“年年扶贫年年贫”的怪现象.笔者认为，要把完善贫困县考核机制放在重要位置，通过农村扶贫立法等多种手段进一步完善重点县退出机制，同时建立起约束机制，对贫困县要有支持也有约束.要明确贫困县的定位，将各项扶贫措施真正落实到位.要运用法律的惩戒作用对那些多年不思脱贫的地方领导追究责任.只有上升到法律的层面，才能真正起到规范决策者和执行者行为的作用.

2.2 扶贫标准

目前，国际上有关确定扶贫标准的方法，主要有四种：一是营养法.参照每人每天所需摄入的卡路里支出为基准折算得出；二是人口比例法.按一定比例（贫困线）划定贫困人口；三是人均日消费支出法.按照世界银行的标准，把当前人均日消费支出1.25美元作为基准贫困线.四是平均水平收入比例法.各国采用的扶贫标准不尽相同.[5]

国际通行的方法，是以人均日消费支出来确定扶贫线.但是这种方法基准较难衡量，我国目前还很难采用.那么，我国农村的扶贫标准应该如何确定呢？笔者认为，我国一方面要立足国情，科学合理确定农村贫困人口的扶贫标准.另一方面，还要随着社会进步、经济发展和人民需求的变化不断对扶贫标准进行动态调整.扶贫标准过低，会造成难以覆盖所有农村贫困人口；扶贫标准过高，不仅需要国家财政加大投入，也会产生“养懒汉”的社会问题.

为适应我国扶贫开发进入新阶段的形势要求，2011年中央扶贫开发工作会议决定将农民人均纯收入2300元作为新的扶贫标准.这个新标准比2009年1196元的老标准提高了92%，在把更多的低收入人群纳入扶贫范围、享受社会发展成果的同时，也让全国农村贫困人口瞬间激增到8249万人，同比大幅增加.[6]国家正在实施的新一轮扶贫对象识别工作中，以2013年农民人均纯收入2736元作为全国新的统一扶贫标准，就是按照2010年2300元的不变价格计算出来的.

2.3 扶贫对象和扶贫标准的动态管理

笔者认为，农村扶贫对象的识别和扶贫标准的调整，应由国家制定统一的办法.要建立全国扶贫信息网络，对每个贫困户、贫困村建档立卡，逐人逐户分析致贫原因，逐户逐村制定帮扶方案，集中力量予以扶持，确保在规定时间内实现扶贫对象稳定脱贫的目标.要改进贫困县以地区生产总值为主的考核办法，代之以扶贫开发工作成效为主的考核.要按照动态化管理的要求，研究建立扶贫对象退出机制，建立扶贫标准调整评估体系.

在当前农村扶贫开发任务重、资金供需矛盾大的情况下,如何让扶贫对象的识别更精细准确、扶贫标准的确定更科学合理，如何规范对扶贫对象和扶贫标准的动态化管理等，是下一步农村扶贫立法者必须深入研究、需要切实解决的问题.

3 农村扶贫立法需要明确的相关部门责任

3.1 扶贫开发部门

农村扶贫工作是一项复杂的社会系统工程，目前实行的政府主导、扶贫主管、社会参与的工作模式容易产生多头管理、效率低下的问题.我国现行的农村扶贫开发工作，涉及扶贫、财政、发改、农业、水利、交通、民政等多个部门，扶贫资金来源众多，管理办法各不相同，普遍存在各行其是的问题.政府各级虽然都设立了扶贫开发办公室，但主要工作是上下协调、开展调研、提出问题、提供建议等.这样的工作职能定位，是很难承担起农村扶贫执法主体责任的.

新阶段的农村扶贫开发工作，已经不再是简单地向贫困人群发放补助，而是要为他们提供更加全面的帮助，如保护发展权利、创造发展机会、规划发展期待等等.这一切，都需要一个专门的机构和强有力的部门来统筹协调，专项管理.从社会主义初级阶段的基本国情出发，中国经济社会发展的不平衡性将长期存在，农村扶贫开发工作任务必将任重而道远.笔者认为，进一步整合现有扶贫资源，降低扶贫运行成本，成立一个新的、统一的、强有力的扶贫开发专门机构十分必要.我们必须通过扶贫立法等方式，从顶层设计上进一步理顺现行农村扶贫开发体制关系，切实解决多头管理问题，明确扶贫办执法主体地位，归并各单位扶贫相关责任.

3.2 扶贫实施部门

带领农村贫困地区、贫困群众脱贫致富是各级政府义不容辞的工作职责.农村扶贫立法除了要明确规定贫困者的各项权利以外,更要明确规定扶贫主体应尽的责任和义务，即包括中央政府、地方各级政府在内的国家主体应该承担的职责义务以及政府在社会救助资金筹集、向贫困者提供公共设施服务等方面的主体责任.各级政府是扶贫开发工作重要的决策者，其决策的正确性、实用性和可操作性，直接关系到扶贫开发工作的成败.政策上“差之毫厘”，实践中“谬以千里”.农村扶贫立法必须明确规定扶贫主体违反有关规定后所应承担的法律责任，包括各级政府及其工作人员以及其他相关主体的行政责任、民事责任、刑事责任等.

农村扶贫开发不仅是各级政府的责任，也是全社会的共同责任.农村扶贫立法也应明确其他扶贫主体的法律责任和义务,以推动社会互助扶贫.要鼓励经济发达地区、经过扶贫已经脱贫的地区，到贫困地区进行投资和人才支援.要明确国内发达地区的扶贫义务，增强他们的社会责任，通过帮扶带动贫困地区的经济发展.要通过立法等方式，对积极参与扶贫帮困的企事业单位和个人在土地使用、税收减免等方面给予政策上的倾斜和扶持.在国外，巴西政府就曾制定过有关法律，明确规定：在国家限定的贫困地区进行投资的，可以免除50%的所得税，但免缴的税款必须用于该地区的再投资，这样让参与扶贫的投资者既能扶贫又能为自己创造效益，让更多的人参与社会扶贫，达到扶贫与被扶贫共赢的目的.[7]

3.3 扶贫监管部门

多年的扶贫开发工作实践告诉我们，只有依法规范农村扶贫开发的各项管理制度和监督制度，把扶贫开发真正纳入法治轨道，才能进一步提高扶贫开发工作的总体水平.这方面，各级财政、审计、纪检监察部门承担着重要的监督管理职能.

仅以对财政扶贫专项资金的监督管理为例.财政扶贫资金是国家为贫困地区改善生产生活条件，贫困人口提高生活质量和综合素质，支持贫困地区发展经济和社会事业而专项安排的资金，是一条“高压线”，必须专款专用、封闭运行，严禁截留和挪作他用.管好用好国家涉农扶贫资金，关系到国家政策的权威和农村贫困群众的切身利益.但在实际工作中，由于体制等方面的原因，在扶贫资金的分配、使用和管理上，政出多门等情况时有出现，推诿扯皮等现象不时发生，主要表现在涉农扶贫资金管理系统不完善、扶贫项目背离扶贫宗旨、扶贫项目未能效益最大化、扶贫贴息贷款未能发挥应有作用、资金监督手段难以到位等.按照规定，各级扶贫办对项目资金的使用管理只有执行落实义务，没有决策权和行政执法权.其他部门有的也只负责资金的拨付，并不负责资金使用的监管.这样就容易导致资源集中难，配套资金到位难，扶贫资金落实难，甚至被挪作他用等一系列问题.扶贫资金领域，正在成为少数公职人员违纪违法行为的一个易发、高发区.笔者认为，必须通过扶贫立法等方式，赋予各级扶贫工作部门相应的管理权，同时，明确各级财政、审计、纪检监察部门相关的监督权，加强对扶贫资金使用情况的各种检查，开展项目验收、后续审计等，实现最严格的责任追究制度，才能真正管好、用好各类扶贫专项资金，达到扶真贫、真扶贫和扶贫工作社会效益最大化的目的.

4 结论

《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》已经把我国农村扶贫立法工作提上了重要议事日程，充分体现了中国共产党立党为公、执政为民的执政理念，表明了党和政府对消除贫困、实现共同富裕的政治决心和政治意愿，也反映了广大农村贫困群众的期待和愿望.要使贫困地区彻底摆脱贫困，社会经济、自然生态、人际和谐走上良性的可持续发展道路，就必须有法可依、有章可循.我国农村扶贫开发工作必须从目前单纯依靠行政手段，变为既靠行政手段更靠法律手段，才能真正实现农村贫困地区又好又快科学发展.[8]

〔1〕杜 晓,杨 卉.消 除 贫 困 期 待 法 律 早 出 援 手[N].法 制 日 报, 2011-12-08（4).

〔2〕于文静，何宗渝.范小建：中国扶贫开发从以解决温饱为主 转 入 新 阶 段[EB/OL].（2011-11-16）[2014-03-25]. http://new.xinhuanet.com/fortune/2011-11/16/c1111725 38.htm.新华网.

〔3〕习锋宇.农村扶贫开发法已列入常委会立法规划[N/OL].法制日报，2013-12-26（1）.

〔4〕王 思 铁.关 于 扶 贫 立 法 的 几 个 问 题[EB/OL].(2012-07-22)[2014-03-26].http://blog.sina.com.cn/s/blog__ 599a3d490101743j.htm l.

〔5〕张辉.“扶贫立法”三大难题[J].《瞭望》新闻周刊，2011(19): 8-9.

〔6〕陈琛.我国提高扶贫标准：农民人均 纯收入2300元/年[EB/OL].（2011-11-29）[2014-03-11].http://new.qq. com/a/20111129/001158.htm.

〔7〕李钦白,彭祖权.西部地区扶贫开发工作中的法律问题研究[EB/OL].(2012-03-25)[2014-04-01].http://liqinbai. fabao365.com/article/view447058110261.htm l.律师文萃.

〔8〕黄旋,王晶晶.莫雁诗:建议制定《中华人民共和国扶贫法》[EB/OL].（2012-03-05）[2014-02-10].http://www. qqww r.com/staticpages/20120305/qqwww r4f54ca5c-1513927.shtm l.千千网.

D922.1；F120

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1673-260X（2014）06-0128-03