李佳

（西南大学 法学院， 重庆400715）

地方政府的环境责任实现问题探究
——以重金属污染事件为视角

李佳

（西南大学 法学院， 重庆400715）

近年来，我国的环境污染事故频发，强化地方政府的环境责任是解决当前中国严峻环境状况的当务之急.本文以重金属污染事件为视角，通过分析一系列重金属污染事件及其背后政府所扮演的角色，探寻地方政府环境责任缺失的原因，同时提出了促进地方政府环境责任实现的两点建议，以期为推动建设美丽中国，深化生态文明体制改革提供理论依据.

政府环境责任；重金属污染；生态文明

1 地方政府环境责任概述

1.1 相关概念的界定

1.1.1 政府责任.从政府的角色定位来说,其责任有两层含义:一是积极意义的政府责任，即政府采取积极的措施，有效率的、公正的满足公众的利益和需要，对公众的需要做出积极回应.二是消极层面的政府责任,是指国家行政机关及公务人员没有做好份内应做的事,因而应当承担的不利后果,它是实现积极层面的政府责任的保障,是行政机关因为没有尽职尽责引起的遁责和制裁.目前学术界对于政府责任的理解多种多样.张成福教授认为：“从最广意义上来看,政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应,并采取积极的措施,公正、有效率地实现公众的需求和利益.……从广义的层面来看.政府责任意味着政府组织及其公职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务.……从狭义的角度来看,政府责任意味着政府机关及其工作人员违反法律规定的义务,违法行使职权时,所承担的否定性的法律后果，即法律责任.”①罗豪才认为,政府责任是行政法律关系主体因违反行政法律规范所规定义务而引起的依法必须承担的法律责任.②郭道晖认为,政府责任是国家公职人员的行为必须符合人民的意志和利益.③

1.1.2 地方政府的环境责任

所谓政府环境责任，就是指在环境保护领域，中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位所确定的职责范围，包括积极和消极两个层面.④

1.2 政府环境责任的理论依据

政府为什么要对环境负责？政府对环境负责的范围是什么呢？针对这些问题，国内外的学者形成了不同的理论观点：1、公民的环境权理论.公民有维持安全和健康的环境需求，而公民这些权利的实现需要政府权力的保障.公民的环境权属于宪法权利，这也是政府环境责任的根本依据.⑤2、新公共服务理论.所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色.这一理论认为，行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构；政府应具有幵放性、可亲近性和回应性；公平和公正是政府提供服务时必须要考虑的重要因素,政府必须关注公民的需要和利益.3、政府职责本位理论.无论是早期的阶级统治还是现在的社会管理，政府都对公民肩负一定的职责.4、环境善治理论.该理论不再强调仅由政府独自承担环境保护工作，更侧重于公众的广泛参与.它认为在公共事务的管理中，政府有必要采用新的方法和技术对公共事务进行引导和控制.政府环境责任只是以另一种形式继续存在，政府仍必须起到提供制度安排以及推动、协调、保证“环境善治”展开的作用.⑥

党的十八届三中全会《决定》指出，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局.在未来一段时间里，我国的生态文明建设将是全面深化改革战略部署的重要组成部分之一.今年的政府工作报告提出坚决向污染宣战，体现了我们党和国家对治理污染紧迫性和艰巨性的清醒认识，表明了加强生态环境保护工作的坚定意志和坚强决心.环保部部长周生贤表示，全面领会坚决向污染宣战的主攻方向，抓好土壤污染治理，加大重金属、化学品和危险废物污染防治力度，深化工业污染防治是今后重点要做好的工作.因此，我国在生态文明建设上已经完成了不错的顶层设计，具体制度也在不断建立和完善中，这些制度的实施与政府尤其是地方政府具有密切的关系，因此强化实现地方政府责任是生态文明建设的关键.

2 我国重金属污染案件中的地方政府环境责任实现问题分析

2.1 地方政府对重金属污染事件的处理情况

2.1.1 血铅超标事件.2009年8月，凤翔县长青镇发生615名儿童血铅超标事件.宝鸡市政府根据环保部门确定的污染范围,决定对东岭冶炼公司1公里内的1396户群众实施一次性整体搬迁.宝鸡市纪委通过当地媒体发布了“凤翔血铅事件”11名领导干部受处分的消息，但未涉及具体人员名单.据环境保护部统计，2009年环保部接报的12起重金属、类金属污染事件，致使4035人血铅超标，182人镉超标，引发32起群体事件.2009年以来，湖南浏阳、陕西凤翔、福建上杭、河南济源、江苏盐城等地爆发的一系列重金属污染事件令全国震惊.2、毒地事件.2008年，国家安监总局要求各地采取鼓励转产、关闭、搬迁等多种措施，进而出现了大量的企业搬挺现象，污染场地大面积暴露.中科院南京土壤所土壤与环境生物修复研究中心的研究表明，据不完全统计，至2011年，江苏、辽宁、广州、重庆等地污染企业搬迁数千家，置换约两万余公顷工业用地.3、毒大米事件.2013年5月18日，广州市药监局发布检测结果称，湖南攸县及衡东县4个米厂所产大米镉超标，湖南省相关政府部门却一直没有给出说法.相关官员称湖南大米重金属超标的事情，不是农业或哪一个部门所能解决的，湖南近年大力发展工业，相关企业要进行排污，有的企业还非法排污，这都导致了土壤中重金属含量的增加，进而导致大米重金属含量超标.尽管土壤被污染了，总不能不种水稻了. 2.2重金属污染案件处理中的地方政府责任问题

在诸多重金属污染事件当中，我认为除了追究企业的责任外，地方政府的责任更是不容忽视.地方政府责任问题主要体现在：首先，环境立法方面.我国环境保护法律的覆盖面已经比较完整，但存在以下问题：第一，目前我国环境立法数量很多、现行各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而约束和规范政府行为的法律规定是有限的.⑦比如环境保护法第五章法律责任，只有一条规定的是环境保护监督管理人员的责任.环境保护条款与现实需求脱节,导致大量现实生活中出现的环境问题得不到及时解决.第二，法律法规所确定的责任过于笼统，且过于抽象，缺乏配套的细则，操作难度大.例如《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《噪声污染防治法》等法律都规定了相关的环境问责或者惩罚措施，但如何惩罚、惩罚的标准是什么、尺度是什么，则缺乏较为具体的执行参考依据.第三，承担责任的方式比较单一.环境保护监督管理人员的环境责任就是行政处分或者刑事责任，多用管制手段，很少采用经济手段.不可否认政府的管制对环境的管理具有一定的积极作用，但是也存在许多弊端，比如，成本高，灵活性差，效率低，还有可能引起其他的违法行为.其次，地方政府在执法方面也存在以下问题：第一，地方政府有法不依，执法不严.长期以来地方政府都把发展经济放在环境保护的前面，在经济利益与环境利益发生冲突的时候,环境保护让位于经济发展.第二，环保部门的执法易受干扰.一方面，法律没有或很少赋予政府环境行政主管部门对经济实体的停产、关闭的权力以及实行行政强制措施的权力，制裁方式单一、处罚力度轻、罚款数量少.这些事实让环境行政主管部门在环境执法中对涉及经济发展的违法企业和违法责任人，特别是对那些污染破坏环境的经济实体，缺乏强制性的、有效的制裁手段.⑧最后，环境保护缺少有效的监督机制.在我国现行的环保法律中，虽然有完整的环保方针政策、法律法规，但缺乏对政府滥用经济权力、环保职责履行不力等问题的监督与制约机制.⑨

3 对地方政府环境责任实现问题的两点建议

3.1 地方政府要转变理念.首先，相比于传统环境法的内容，当今世界环境立法的趋势变为：政府本身也要受到环境法的约束，环境保护法不再是以政府“环境行政管理法”的面貌出现，政府的环境责任也要在环境法中得以明确.⑩保护地方环境是地方政府义不容辞的法律责任，地方环境保护部门要树立依法行政的理念.环境保护部党组书记、部长、部全面深化改革领导小组组长周生贤在京主持召开环境保护部全面深化改革领导小组第二次会议上强调，推进生态环境保护领域改革，是时代赋予我们的光荣任务.必须有时不我待的紧迫意识和夙夜在公的责任意识，把握形势、坚定信心、科学施策，确保各项改革任务保质保量完成.11地方政府也要树立这样的意识和理念.其次，利益相关者参与理念.1984年，弗里曼明确提出了利益相关者管理理论.利益相关者管理理论是指企业的经营管理者为综合平衡各个利益相关者的利益要求而进行的管理活动.在现代国家里，政府，企业，公民都和环境利益密切相关，让企业和公民参与环境保护工作具有诸多益处，环境问题是一个复杂的问题，是全社会的共同事业，所以需要多手段多方法进行推动.利益相关者的积极参与可以提高环保的效率，从而使许多问题迎刃而解.例如，可以缓解环境保护部门人手不足的问题，同时也增强了企业和公民的主人意识.此外，相关利益者都参与进来，能够促进相互监督和平衡.不少地方政府不去尝试调动其他利益相关者的积极性，认为公众参与会给环境保护带来不必要的麻烦.这种观念是错误的，也不利于地方环境责任实现.最后，地方政府要树立敢于担当的理念.一旦遇到环境事件，要勇于承担责任，不回避，不推脱.这样有助于事件得到及时合理的处理，事后也会提高政府的警惕性.

3.2 完善制度设计.第一，科学制定环境保护法律法规.我国的环境立法发展很快，并且吸收国外先进成果，因而是比较先进的.但是也要注意环境立法的科学性，要在结合本国国情的基础上与时俱进.目前，我国的《环境保护法》修改正处于审议阶段，有关规定完善了对地方政府环境责任的制度设计，此外，《土壤环境保护和污染治理行动计划》也正在编制中.第二，环境保护的手段多元化.制定环境经济政策，运用经济手段给予经济主体一定的激励与约束.从而引导其行为，使其做出对环境有利的行为并从中获利.环境经济政策包括以下几个方面：第一，税收手段.用税收来引导企业走持续健康发展的道路，因此鼓励各级地方政府尽早征收环境税.第二，加大对破坏环境企业的惩罚力度.不能让超标排污费低于治理费，破坏环境的成本低于守法经营的成本.第三，明晰责任归属.每一起环境污染事件总是与地方政府有着千丝万缕的联系，地方政府在利益驱使下，对环境污染视而不见，这与地方政府责任的落实有着直接的关系.如果不能明晰地方政府不同部门及公职人员的环境责任，问责制度会成为一种摆设，无法发挥其应有的作用.第四，建设阳光型政府.环境问题关系到每一个公民的生命安全，环境问题想要取得突破性的进展，必须依靠公众的力量，只有实现政府信息公开透明，把政治决策和官员行为置于大众监督的阳光之下，公众的知情权才能切实得到保障.

注 释：

①张成福.责任政府论.中国人民大学学报，2000（2）：76.

②罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社, 2006.246.

③郭道晖.法的时代精祌[M].北京:北京大学出版社, 1997.193.

④钱水苗，沈玮.强化政府环境责任——修改《环境保护法》 的一个视角.2007年全国环境资源法学研讨会（2007.8.12－15·兰州）论文集，272.

⑤蔡文.环境公平视角下的地方政府环境责任研究.中南大学,2011.

⑥李丽申.论地方政府责任—以温州市瓯海区为例.复旦大学，2009.

⑦李雯.政府环境责任问题研究.西南政法大学，2009.

⑧李丽申.论地方政府责任—以温州市瓯海区为例.复旦大学，2009.

⑨李萍.湘江流域重金属污染防治中政府环境责任的法律问题的研究.中南林业科技大学，2012.

⑩李雯.政府环境责任问题研究.西南政法大学，2009.

11 http://www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201403/t20140 320_269427.htm.2014-3-25.

〔1〕王成栋.政府责任论[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

〔2〕蔡守秋.环境法案例教程[M].上海：复旦大学出版社，2009.

〔3〕张军辉.行政问责制研究[M].北京：中国政法大学出版社，2006.

〔4〕张建伟.政府环境责任论[M].北京：中国环境科学出版社，2008.

〔5〕苗雨.论我国政府责任实现的法制困境与出路[D].济南：山东大学,2012.

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1673-260X（2014）06-0042-03