摘 要：中国的房地产问题既是困扰政府的问题，也是让老百姓心痛的问题。为什么这个问题一直无法从根源上得到解决，反而矛盾愈演愈烈呢？从公共管理的角度分析房地产政策的博弈或许可以为找到解决问题的方法提供一点思路。

关键词：公共政策；房地产；博弈；房价

中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：2095-6835（2014）02-0106-02

1 我国的房地产现状和问题

公共政策是指具有特殊权力的政治实体，在特定情境中为达到一定目标而制订的行动方案或行为准则。它能引导公众行为，约束和管制目标群体，调控社会各种利益关系，特别是物质利益关系，对社会公共利益进行分配。任何社会在其运行过程中都会产生这样或那样的社会关系失调，并由此带来不同类型的社会问题。当前困扰中国社会的问题很多，比较突出的有食品安全问题、房价问题、物价问题、腐败问题、教育问题、裸官和投资移民问题、恶性车祸问题、环境保护问题、恶性事故问题、强拆问题等。这些问题基本都与民生有关，有的是由于政治不平等所产生的政府权力滥用，有的是由于教育不平等所导致的社会不满，有的是由于价值变化引发的后果……无论其形成原因是什么，它们都是广大人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

对社会问题进行治理，政府责无旁贷，公共政策就是政府化解和协调人民群众基本民生诉求的重要工具。在公共政策的出台和执行过程中，利益各方为各自的利益要求产生的博弈伴随始终。下面主要以我国当前最为敏感的房地产政策为例，对利益各方的博弈作一简要分析。

众所周知，2005年之后，中国商品房价格出现了快速增长的局面，中央政府不断出台各项楼市调控措施，但仍然无法控制楼市价格持续上扬。直至2010-08，全国70个大中城市房屋销售价格仍同比上涨了9.3%.以2010年为例，全国几大城市（北京、上海、乌鲁木齐、深圳、三亚、兰州）的新房均价（元/平方米）如图1所示。

图1 2010年全国几大城市的房价

看到这些城市参差不齐的房价，我们如何才能正确判断房价水平？国际上通常用“房价收入比”统计指标说明住房价格水平，即房价收入比=每户住房总价÷每户家庭年总收入。

根据世界银行和联合国人居中心得出的结论，“合理的住房价格”的房价收入比应该是3～6。这也就是说，国际上公认的居民可承受的住房价格，同时也是有利于房地产市场健康有效发展的“合理和理想的水平”，应该只是相当于每户居民3～6年的平均收入。当一个地方房价收入比超过5的时候，国际惯例就认为该城市的房屋购买力“极低”；当一个地方房价收入比超过6的时候，被认为属于房地产泡沫区；当一个地方房地产收入比超过7以后，被认为是“国际房价最难承受地区”。从《中国统计年鉴》上我们找到了中国从2001—2011年房价收入比的基本数据，如图2所示。

图2 2001—2011年全国商品住宅房价与收入的比值（来源国家统计局）

图中数据显示，从2002年后，中国的房价收入比一直在6以后徘徊，2009年甚至出现了8.03的高位。另据《中国统计年鉴》提供的数据可知，2000年以后，我国不同收入群体的房价收入比和不同收入群体的收入情况都反映出我国房屋价格已经严重超出中国老百姓可以接受的程度（见表1 和表2）。

表1 2000—2006年我国不同收入群体的房价收入比

年份 全国

平均 最低收入户 低收入户 中等偏下

收入户 中等收入户 中等偏上收入户 高收入户 最高收入户

2000 6.28 14.76 10.81 8.5 6.67 5.26 4.17 2.95

2001 6.11 14.8 10.79 8.42 6.55 5.11 4.02 2.76

2003 5.75 18.85 12.37 9.13 6.72 4.98 3.7 2.22

2004 6.44 21.14 13.88 10.15 7.45 5.49 4.04 2.37

2005 6.77 22.69 14.74 10.68 7.75 5.64 4.1 2.45

2006 6.7 22 14.32 10.51 7.7 5.6 4.11 2.44

注：统计年鉴没有公布2002年居民收入比分组数据。

表2 2000—2006年我国不同收入群体的收入增长情况

房屋

总价 家 庭 收 入

最低收入户 低收入户 中等偏下收入户 中等收入户 中等偏上收入户 高收入户 最高收入户

增幅/倍 2.03 1.36 1.53 1.64 1.76 1.9 2.06 2.45

年均增长/% 12.5 5.2 7.3 8.6 9.8 11.2 12.7 16

收入与房价平均增速差 -7.3 -5.2 -3.9 -2.7 -1.3 0.2 3.5

毫无疑问，中国房价问题已经成为中国最受关注的社会问题。中国政府必须利用公共政策措施来尽可能化解这一难题，对社会各种物质利益关系进行调控，对社会公共利益进行分配，避免矛盾激化。

2 就房地产问题出台的公共政策

中国住房制度改革始于1998-07-03国发〔1998〕23号（简称23号文）的公布实施，也就是从那时起，福利分房制度逐渐被取消。根据中国社科院蓝皮书报告，从1998—2003年，全国商品房价格每平方米只增加了343元，房价大约是普通家庭收入的4～5倍，这个价格还在家庭承受能力范围之内。但从2002年下半年开始，一些地方开始出现房地产投资增幅过大、土地供应量过大、商品房价格快速增长等问题，为了控制这种越来越严重的局面，中国政府开始不断地出台公共政策，对房地产过热和房价增长过快问题进行了调控。

2002年，国家九部委发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（内部称217号文），该政策从土地供应、金融信贷、住房结构等方面力求对房地产市场进行宏观调控。2003-06-05，中央银行印发了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号），这个通知旨在抑制房地产市场泡沫，央行试图通过“管贷款”的方式，达到对房地产市场降温的目的。2004-03-31，国家国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即71号令），这在一定程度上梳理了房地产行业混乱的市场秩序。2004-05-12，我国第一部经济适用住房管理办法颁布施行。

2005-03-26，《关于切实稳定住房价格的通知》的文件发出（业界称为“老国八条”），“老国八条”可谓重拳出击，该文件要求各地政府一定要重视房价上涨过快这一现象，如果地方政府的控制措施不力，则要追究责任，这对中国房地产市场而言犹如一颗重磅炸弹，不少中小房地产企业纷纷出逃。2005-04-27，国务院常务会议提出8项措施继续引导和调控房地产市场，业界称之为“新国八条”。“新国八条”着重提出“保证中低价位、中小户型住房的有效供应”“强化规划调控，改善商品房结构”“完善城镇廉租住房制度”。2006-05-17，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，再次提出了促进房地产业健康发展的6项措施（简称“国六条”）。2006-05-29，中央九部委联合出台37号文，对“国六条”进一步细化，后又出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的问题被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和银监会联合发布了“二套房”新规，规定二套房首付比例不低于40%，利率为原来的1.1倍，这对抑制投资性住房对房地产市场的干扰起到了很大的作用。虽然中央政府采取了一系列调控政策来影响房地产市场，但是这一年的房地产市场经过一段观望后，再度出现房价大幅上涨——全国住宅平均售价增长率为16.86%.

针对2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业呈现衰退局面的情况，中央出台“4万亿”经济刺激计划，同时出台了房地产刺激政策。例如，对个人首次购买90 m2及以下普通住房的契税税率下调到1%，对个人销售或购买住房暂免征收印花税，个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点，对个人销售住房暂免征收土地增值税等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相继出台针对楼市的救市措施，上海更是直接命令国有企业购买房地产，以维持房地产市场的稳定。然而2009年中国楼市的繁荣，只是增加了更多的泡沫，数据显示空置的商品住房越来越多。

3 对房地产政策的分析

一系列针对房价问题出台的公共政策，从主观来看都是有的放矢的政策，是政府为抑制房价、强化政府治理能力、提升政府绩效而推出的，体现了政府为满足人民群众基本民生诉求而将民生问题置于经济社会发展全局突出位置的基本立场。虽然中央政府在土地转让方式、开发商资质、贷款条件、货币政策等方面相继出台了多个政策以规范市场、控制房价，但几年来的宏观调控并没能抑制住房地产的增长速度和过快的增长幅度，老百姓对过高的房价仍普遍表示出不满。这不免让人怀疑，是不是公共政策出了问题？

从公共管理角度来看，公共政策是进行现代社会管理的重要手段。站在政治角度上看，国家形式行政权制订出公共政策，体现出公共政策的强制性和合法性，但这种控制不能简单地理解为强制性执行。政治活动中必然包含了交易属性，公共政策的制订过程就是政策主体依据公共政策公共利益的价值取向，对复杂的利益关系进行整合的过程。交换政治利益的过程中必然包含着斗争和妥协，公共政策制订的核心问题逐渐成为日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到维护和尊重的同时，会损害另一方或其他方的利益，公共政策作为社会利益的“调控器”，在其运行的各个环节——尤其是执行环节牵动着多方政策主体关注的目光。只有当协商解决不了问题的时候，强权才会派上用场，这是博弈的基本法则。那么，谁是这场博弈的主角呢？

必须肯定的是，房地产对国民经济的拉动作用非常明显。据统计，每100元的房地产需求可以带动34元的机械设备制造业需求，33元的金属产品制造业需求，19元的建筑材料和其他非金属矿物制品业需求，19元的化学工业需求，17元的炼焦、煤气和石油工业需求，17元的采掘业需求以及10元的住房装修支出。在以GDP考核地方政府的时代，这组数据所能说明的内容不言而喻。

政府平抑房价的激励基础主要动力来源于老百姓对房价上涨的敏感程度，但是这个基础相当薄弱。中国宏观调控的主要方式是“中央定政策，地方来执行”，但从当前执行的情况来看并不乐观，问题出在哪里？

分税制在中国已经实施有好几年时间了，分税制使中央财政收入占了整个财政收入的68%，而地方政府只分到32%. 与此对应的却是，地方政府支出占整个财政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府选择了“卖地财政”来满足经济利益和自身发展。以2009年为例，全国卖地收入1.6万亿元，同比大增60%，许多大城市的城建资金支出几乎全部来自土地出让金，房地产市场的调控也成为中央与地方的利益博弈。能不能这样说，地方政府是推高房价以保证土地出让金、税收和GDP高速增长的主体？

在这场博弈中，谁才会是最后的赢家呢？房地产商？老百姓？中央政府？地方政府？相关行业企业？

参考文献

[1]郭小聪.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]顾建光.公共政策分析引论[M].武汉：武汉出版社，2002.

[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]金姬.中国楼市调控8年房价持续上涨[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

————————

作者简介：李云飞（1970—），女，副教授，经济学士、公共管理硕士，现工作于云南交通职业技术学院。

〔编辑：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates

2002年，国家九部委发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（内部称217号文），该政策从土地供应、金融信贷、住房结构等方面力求对房地产市场进行宏观调控。2003-06-05，中央银行印发了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号），这个通知旨在抑制房地产市场泡沫，央行试图通过“管贷款”的方式，达到对房地产市场降温的目的。2004-03-31，国家国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即71号令），这在一定程度上梳理了房地产行业混乱的市场秩序。2004-05-12，我国第一部经济适用住房管理办法颁布施行。

2005-03-26，《关于切实稳定住房价格的通知》的文件发出（业界称为“老国八条”），“老国八条”可谓重拳出击，该文件要求各地政府一定要重视房价上涨过快这一现象，如果地方政府的控制措施不力，则要追究责任，这对中国房地产市场而言犹如一颗重磅炸弹，不少中小房地产企业纷纷出逃。2005-04-27，国务院常务会议提出8项措施继续引导和调控房地产市场，业界称之为“新国八条”。“新国八条”着重提出“保证中低价位、中小户型住房的有效供应”“强化规划调控，改善商品房结构”“完善城镇廉租住房制度”。2006-05-17，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，再次提出了促进房地产业健康发展的6项措施（简称“国六条”）。2006-05-29，中央九部委联合出台37号文，对“国六条”进一步细化，后又出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的问题被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和银监会联合发布了“二套房”新规，规定二套房首付比例不低于40%，利率为原来的1.1倍，这对抑制投资性住房对房地产市场的干扰起到了很大的作用。虽然中央政府采取了一系列调控政策来影响房地产市场，但是这一年的房地产市场经过一段观望后，再度出现房价大幅上涨——全国住宅平均售价增长率为16.86%.

针对2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业呈现衰退局面的情况，中央出台“4万亿”经济刺激计划，同时出台了房地产刺激政策。例如，对个人首次购买90 m2及以下普通住房的契税税率下调到1%，对个人销售或购买住房暂免征收印花税，个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点，对个人销售住房暂免征收土地增值税等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相继出台针对楼市的救市措施，上海更是直接命令国有企业购买房地产，以维持房地产市场的稳定。然而2009年中国楼市的繁荣，只是增加了更多的泡沫，数据显示空置的商品住房越来越多。

3 对房地产政策的分析

一系列针对房价问题出台的公共政策，从主观来看都是有的放矢的政策，是政府为抑制房价、强化政府治理能力、提升政府绩效而推出的，体现了政府为满足人民群众基本民生诉求而将民生问题置于经济社会发展全局突出位置的基本立场。虽然中央政府在土地转让方式、开发商资质、贷款条件、货币政策等方面相继出台了多个政策以规范市场、控制房价，但几年来的宏观调控并没能抑制住房地产的增长速度和过快的增长幅度，老百姓对过高的房价仍普遍表示出不满。这不免让人怀疑，是不是公共政策出了问题？

从公共管理角度来看，公共政策是进行现代社会管理的重要手段。站在政治角度上看，国家形式行政权制订出公共政策，体现出公共政策的强制性和合法性，但这种控制不能简单地理解为强制性执行。政治活动中必然包含了交易属性，公共政策的制订过程就是政策主体依据公共政策公共利益的价值取向，对复杂的利益关系进行整合的过程。交换政治利益的过程中必然包含着斗争和妥协，公共政策制订的核心问题逐渐成为日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到维护和尊重的同时，会损害另一方或其他方的利益，公共政策作为社会利益的“调控器”，在其运行的各个环节——尤其是执行环节牵动着多方政策主体关注的目光。只有当协商解决不了问题的时候，强权才会派上用场，这是博弈的基本法则。那么，谁是这场博弈的主角呢？

必须肯定的是，房地产对国民经济的拉动作用非常明显。据统计，每100元的房地产需求可以带动34元的机械设备制造业需求，33元的金属产品制造业需求，19元的建筑材料和其他非金属矿物制品业需求，19元的化学工业需求，17元的炼焦、煤气和石油工业需求，17元的采掘业需求以及10元的住房装修支出。在以GDP考核地方政府的时代，这组数据所能说明的内容不言而喻。

政府平抑房价的激励基础主要动力来源于老百姓对房价上涨的敏感程度，但是这个基础相当薄弱。中国宏观调控的主要方式是“中央定政策，地方来执行”，但从当前执行的情况来看并不乐观，问题出在哪里？

分税制在中国已经实施有好几年时间了，分税制使中央财政收入占了整个财政收入的68%，而地方政府只分到32%. 与此对应的却是，地方政府支出占整个财政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府选择了“卖地财政”来满足经济利益和自身发展。以2009年为例，全国卖地收入1.6万亿元，同比大增60%，许多大城市的城建资金支出几乎全部来自土地出让金，房地产市场的调控也成为中央与地方的利益博弈。能不能这样说，地方政府是推高房价以保证土地出让金、税收和GDP高速增长的主体？

在这场博弈中，谁才会是最后的赢家呢？房地产商？老百姓？中央政府？地方政府？相关行业企业？

参考文献

[1]郭小聪.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]顾建光.公共政策分析引论[M].武汉：武汉出版社，2002.

[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]金姬.中国楼市调控8年房价持续上涨[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

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作者简介：李云飞（1970—），女，副教授，经济学士、公共管理硕士，现工作于云南交通职业技术学院。

〔编辑：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates

2002年，国家九部委发布《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（内部称217号文），该政策从土地供应、金融信贷、住房结构等方面力求对房地产市场进行宏观调控。2003-06-05，中央银行印发了《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发〔2003〕121号），这个通知旨在抑制房地产市场泡沫，央行试图通过“管贷款”的方式，达到对房地产市场降温的目的。2004-03-31，国家国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（即71号令），这在一定程度上梳理了房地产行业混乱的市场秩序。2004-05-12，我国第一部经济适用住房管理办法颁布施行。

2005-03-26，《关于切实稳定住房价格的通知》的文件发出（业界称为“老国八条”），“老国八条”可谓重拳出击，该文件要求各地政府一定要重视房价上涨过快这一现象，如果地方政府的控制措施不力，则要追究责任，这对中国房地产市场而言犹如一颗重磅炸弹，不少中小房地产企业纷纷出逃。2005-04-27，国务院常务会议提出8项措施继续引导和调控房地产市场，业界称之为“新国八条”。“新国八条”着重提出“保证中低价位、中小户型住房的有效供应”“强化规划调控，改善商品房结构”“完善城镇廉租住房制度”。2006-05-17，国务院总理温家宝主持国务院常务会议，再次提出了促进房地产业健康发展的6项措施（简称“国六条”）。2006-05-29，中央九部委联合出台37号文，对“国六条”进一步细化，后又出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，“保障性住房”等涉及老百姓住房的问题被提到了前所未有的高度。2007-09-27，央行和银监会联合发布了“二套房”新规，规定二套房首付比例不低于40%，利率为原来的1.1倍，这对抑制投资性住房对房地产市场的干扰起到了很大的作用。虽然中央政府采取了一系列调控政策来影响房地产市场，但是这一年的房地产市场经过一段观望后，再度出现房价大幅上涨——全国住宅平均售价增长率为16.86%.

针对2008年下半年宏观经济形势恶化、房地产行业呈现衰退局面的情况，中央出台“4万亿”经济刺激计划，同时出台了房地产刺激政策。例如，对个人首次购买90 m2及以下普通住房的契税税率下调到1%，对个人销售或购买住房暂免征收印花税，个人住房公积金贷款利率下调了0.27个百分点，对个人销售住房暂免征收土地增值税等。此外，杭州、西安、南京、深圳等城市相继出台针对楼市的救市措施，上海更是直接命令国有企业购买房地产，以维持房地产市场的稳定。然而2009年中国楼市的繁荣，只是增加了更多的泡沫，数据显示空置的商品住房越来越多。

3 对房地产政策的分析

一系列针对房价问题出台的公共政策，从主观来看都是有的放矢的政策，是政府为抑制房价、强化政府治理能力、提升政府绩效而推出的，体现了政府为满足人民群众基本民生诉求而将民生问题置于经济社会发展全局突出位置的基本立场。虽然中央政府在土地转让方式、开发商资质、贷款条件、货币政策等方面相继出台了多个政策以规范市场、控制房价，但几年来的宏观调控并没能抑制住房地产的增长速度和过快的增长幅度，老百姓对过高的房价仍普遍表示出不满。这不免让人怀疑，是不是公共政策出了问题？

从公共管理角度来看，公共政策是进行现代社会管理的重要手段。站在政治角度上看，国家形式行政权制订出公共政策，体现出公共政策的强制性和合法性，但这种控制不能简单地理解为强制性执行。政治活动中必然包含了交易属性，公共政策的制订过程就是政策主体依据公共政策公共利益的价值取向，对复杂的利益关系进行整合的过程。交换政治利益的过程中必然包含着斗争和妥协，公共政策制订的核心问题逐渐成为日益表面化的利益博弈，在一方的利益得到维护和尊重的同时，会损害另一方或其他方的利益，公共政策作为社会利益的“调控器”，在其运行的各个环节——尤其是执行环节牵动着多方政策主体关注的目光。只有当协商解决不了问题的时候，强权才会派上用场，这是博弈的基本法则。那么，谁是这场博弈的主角呢？

必须肯定的是，房地产对国民经济的拉动作用非常明显。据统计，每100元的房地产需求可以带动34元的机械设备制造业需求，33元的金属产品制造业需求，19元的建筑材料和其他非金属矿物制品业需求，19元的化学工业需求，17元的炼焦、煤气和石油工业需求，17元的采掘业需求以及10元的住房装修支出。在以GDP考核地方政府的时代，这组数据所能说明的内容不言而喻。

政府平抑房价的激励基础主要动力来源于老百姓对房价上涨的敏感程度，但是这个基础相当薄弱。中国宏观调控的主要方式是“中央定政策，地方来执行”，但从当前执行的情况来看并不乐观，问题出在哪里？

分税制在中国已经实施有好几年时间了，分税制使中央财政收入占了整个财政收入的68%，而地方政府只分到32%. 与此对应的却是，地方政府支出占整个财政支出的60%，中央政府支出只占30%左右，地方政府选择了“卖地财政”来满足经济利益和自身发展。以2009年为例，全国卖地收入1.6万亿元，同比大增60%，许多大城市的城建资金支出几乎全部来自土地出让金，房地产市场的调控也成为中央与地方的利益博弈。能不能这样说，地方政府是推高房价以保证土地出让金、税收和GDP高速增长的主体？

在这场博弈中，谁才会是最后的赢家呢？房地产商？老百姓？中央政府？地方政府？相关行业企业？

参考文献

[1]郭小聪.政府经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[2]顾建光.公共政策分析引论[M].武汉：武汉出版社，2002.

[3]谢明.公共政策导论[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[4]金姬.中国楼市调控8年房价持续上涨[EB/OL].[2010-04 -28]http：//business.sohu.com/20100428/n271817781.shtml.

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作者简介：李云飞（1970—），女，副教授，经济学士、公共管理硕士，现工作于云南交通职业技术学院。

〔编辑：曹月〕

Chinas Real Estate Policies From Public Policy to See the Game

Li Yunfei

Abstract： Chinas troubled real estate issues both government issue， but also let people heartache problem. Why is this issue has not been resolved at its roots， but it intensified the contradiction？ From the point of view of public administration of the game of real estate policies may provide some ideas to find a solution to the problem.

Key words： public policy； estate； game； rates