陈学荣

社会组织的多维视角

陈学荣

社会组织是构建国家治理体系和国家治理能力现代化的重要环节。十八届三中会全《决定》明确“创新社会治理体制”，强调“激发社会组织活力”。相对于发达国家，我国的社会组织发展还处于初级阶段，还有很长的路要走。当前，在认识统一的基础上，还应从实证层面分析演进，从功能作用出发推进发展。

一、理顺关系

长期以来，国内对于社会组织有“神圣化”和“妖魔化”的两极判断，因而，对社会组织的发展定位出现一定偏差。目前立足于党委、政府角度，应从四个维度考量“政府、市场、社会”三者关系，在治理格局中定位社会组织。

（一）政府与市场的关系。改革开放以来，政府与市场之间的关系调整，大体经历三个阶段：第一阶段：政府起决定作用，企业为配角。改革开放初期以“双轨制”为特点的“商品经济”，“二产”重要领域仍以计划经济形式推进。第二阶段：市场起基础作用，政府起主导作用，市场主体逐步多元。1992年，十四大提出发展社会主义市场经济，到21世纪，基本上建立市场经济体系，步入市场经济国家行列，但总体市场化程度仍然有待提高。第三阶段：十八届三中全会强调市场起决定作用，企业将是市场主角，政府简政放权、逐步退出。政府与市场关系历经30多年调整，正向更科学、合理的方向迈进，尤其当初相对弱小的民营企业，逐渐成长为国民经济发展中的重要力量，有的成为具有国际地位的知名大型企业。这一趋势，为社会组织发展提供了有益借鉴和宏观路向。

（二）政府与社会的关系。党的十七大将社会建设纳入“四位一体”社会主义建设总体布局，这是面对经济、社会发展“不平衡”，社会结构深刻调整，党和政府在顶层设计上做出的理性选择。多年来，社会领域发展滞后于经济领域发展，“GDP”的指挥棒使政府在经济发展上常常“越位”，而公共服务能力处于较低水平，经常出现“缺位”。同时社会组织“发育不良”，能力不足以“补位”。最终形成社会领域发展，政府“唱主角”唱不好、社会“做配角”不入戏、企业“打零工”没市场。当前，政社关系的矛盾主要方面仍在政府，应主动做出调整，角色定位要向后让，做“导航员、裁判员”，让“社会唱主角、政府为主导、企业作配角”，形成政社互动、主体多元的社会治理新格局。

（三）社会与市场的关系。社会、市场两者属性界定，基于不同需求。在经济社会转型背景下，各类需求日益多元、多样，因此，要重新认识社会与市场需求及其满足方式。一是社会助力市场发展，丰富市场内涵。较“市场需求”，“社会需求”概念更为宽泛、来源更加多样，通常由公共产品、公益产品来满足，同时也具有一定市场空间，比如，养老服务中的高端养老，就可采取市场方式解决。二是社会向市场借鉴效率原理，激发社会活力。市场领域追求“效率优先、兼顾公平”，社会领域发展，尤其现阶段社会组织发展，在追求公平的同时也要“讲效率”，不断提高生存力、竞争力，有效承接政府购买服务、解决多元化社会需求。三是社会市场协同，提升公共服务。性质上，公共服务可分基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务以政府、社会投入为主，而非基本公共服务以社会、市场投入为主。社会和市场本身具有交互性、互补性，只有相互协同，才能保证满足不同人群、不同层次的公共服务需求。

（四）社会与自治组织的关系。社区是社会治理的最基础单元，社区治理是社会治理的重要组成部分。当前我国社区“行政化”倾向、居民自组织及参与能力弱化是困扰社区治理的两大难题。发达国家经验表明，社区作为“选区”，诉求通过社区即可上达，居民参与度、认同感强。我国社区自治尚处过渡期，特征是“党委政府主导、社区为基础、社会组织部分参与”。社区治理应从“社区减负”入手，弱化政府直接管理和行政干预，同时，防止社区“空心化”，大力发展社区社会组织承揽各类社区服务。通过党委政府逐步退出、让度空间，以“社会为主体”，推行社会多元参与的自治模式，形成社区治理“居委会主导、居民主体、社会组织主角”格局。

四者宏观趋势定位：一是政府趋向——强。摆脱“大政府”形象，改变“大包大揽”方式，精兵简政，高效行政。二是市场趋向——大。市场决定作用，预示市场将更具自由度，我国庞大的人口数量也决定市场需求必然“大”，必须有“大市场”来保障。三是社会趋向——和。社会自组织能力的增强，将提供更多的选择途径，进一步削减社会发展的机会成本，减少社会摩擦、软化社会矛盾。四是自治趋向——活。社区自治的再组织、社会化趋势，将进一步促进居民参与、增强认同，使社区积聚更多人气，更加富有活力。

二、实践路径

现阶段，推进社会组织发展，以致激发社会组织活力，应贯穿治理思维，并从三个维度发力。

（一）社会与政府层面：协同共治。厘清政社边界，从“单一中心”向“多元共治”转型，在社会组织发展上，形成政社共治。一是政府“放”。推进政社分开、政会“四脱钩”，在社会领域去“行政化、垄断化”，消除对政府的“依赖性”。二是政府“让”。政府加强购买服务，加快职能转移，针对目前由于政府部门本位主义，造成对职能转移“不激动”“不行动”现象，积极采取措施，推动主动放权、自我革命。三是政府“育”。加强社会组织“孵化、初创、培育、发展”等阶段的扶持力度，完善社会组织发展机制、提升社会组织承接能力、增强社会组织发展活力，促进社会组织功能完善、作用提升，提高社会组织“参与度”“贡献度”。

（二）社会与市场层面：协调共赢。在社会组织发展的手段方面，借鉴市场经验、提升配置效率、提高治理效能。一是引入竞争机制。推进行业协会“一业多会”，围绕为老、为小、为困、为特等主要需求，加快社会组织“专业化”“规模化”“连锁化”进程。二是坚持效能优先。确立“公平竞争”原则，采取“公开招投标”“第三方绩效评估”等方式，考量社会组织发展效能，提升社会组织自身能力。三是经济促进服务。这里包括两个层面：（1）发展协会商会类社会组织，横向拓宽市场；（2）发展基金类社会组织，对市场形成高位引领。四是科技促进服务。推动科技市场组织与科技社会组织对接，“建立联盟”“推动协商”“加速孵化”。

（三）基层自治层面：协进搞活。加快社会组织参与社区、落根社区，协助自治组织、接手社区服务，实现“双赢”。一是激发社区活力。在服务方式上，综合采取政府、社会、市场手段，提供多元多样服务。整合社区内各种资源，包括资金、场地、人员，为社区所用。二是助推社区体制改革。横向，社区“去行政化”，推行“社区减负”，社区行政性事务向上交街道（镇），服务性事务向外交专业社会组织；纵向：街道“去经济化”，集中社区行政性事务，以政务管理和服务为主。三是推动自治提档升级。草根参与型自治与精英参与型自治并重。

社会组织涉及民政工作方方面面，当前民政工作面临深刻转型，作为社会组织发展牵头部门，民政应“跳出社会组织看社会组织”，在系统内部建立认同，从操作层面入手，聚焦“养老服务”“社区发展”两个方面，提升社会组织能力。

三、重点突破

（一）确定社会组织主体地位。一是应在“政协、人大”成立小组、设立界别，赋予更大的参政议政空间；二是增加“党代表、人大代表、政协委员”比例，赋予一定的政治地位；三是在社会组织成立各种形式党组织，增加社会组织党员发展名额，体现党委主导；四是建立社会组织与政府部门“定向联系”机制，赋予一定的“话语权”。

（二）规范社会组织参与程序。进一步加强社会组织“制度化、规范化、程序化”建设，形成社会治理“重大决策、重点政策、重要事项”听证、论证和“事前、事中、事后”“协商成果”与“议事规则、决策程序”有序衔接。

（三）加强社会组织发展保障。各级出台政府购买服务意见、指导目录，凡属技术性、事务性工作，原则上都要引入社会组织和市场组织竞争机制。完善社会组织社会信用、社会责任评价体系，发挥正能量，提升发展力与影响力。

（四）确立社会组织底线思维。一是“支持”。大力发展经济促进、科技创新、公益慈善、社区服务类社会组织；二是“规范”：规范发展网络组织、境外非政府组织、信用记录不良社会组织；三是“严管”：严格宗教、意识形态等敏感领域社会组织管理。

（作者系江苏省南京市民政局局长）