李莉芳

农村五保供养现状及对策分析
——以阳曲县为例

李莉芳

农村五保对象是农村留守人员中最弱势的群体，其实际生活水平低于低保对象，是农村中的最底层人群。为从供养源头上改善这一部分最弱势群体的生存状况，现结合阳曲县五保供养现状，就完善农村五保供养作一探讨。

一、当前阳曲县农村五保对象的供养现状

阳曲县共有五保对象1269人，其中分散供养142人，2013年供养标准为3115元／人；集中供养1127人，供养标准为6000元／人，集中供养率为88%。全县共新建、扩建、维修10所敬老院，敬老院总占地面积64.81亩，总建筑面积15603.99平方米。近年来，在敬老院建设管理中呈现六个亮点：一是抓队伍建设。四所大敬老院公开选拔退休同志担任院长，六所中小敬老院由民政助理员兼任院长，并聘用副院长。组织学习《五保供养办法》、老年护理学心理学等知识，提高工作人员的业务素质。二是抓制度建设。出台了《阳曲县敬老院财务管理实施办法（试行）》；完善修订了《五保户患病住院管理办法》。三是抓安全管理。民政局与各敬老院签订《安全目标责任书》，实行安全隐患排查责任追究制度。四是抓网络建设。县成立社会福利服务中心，乡镇成立农村五保供养工作管理站，村委会成立五保供养工作小组。五是坚持以副补院。大力发展蔬菜、粮食种植和养殖业。六是抓资金管理。县社会福利服务中心对五保资金统一管理，集中供养对象由敬老院按月报帐结算，分散供养对象由社会福利服务中心按季统一打卡发放。

不可否认的是，阳曲县农村五保供养也存在一定问题。一是分散供养标准偏低。2013年，该县五保分散供养标准为3115元／人，每人每天的生活费标准仅8元多。该县五保家庭的实际生活水平仅仅是达到了低保线，供养标准已明显偏低。二是集中供养发展不均衡。该县规模较大的敬老院条件较好，设施齐备、功能齐全。规模小的敬老院的供养服务较为单一、初级，高级供养服务项目均无法实施。三是失能五保对象生活艰难。五保供养对象大都年事已高，丧失或部分丧失生活自理能力者居多；县级财政资金无法足额给付失能对象的护理费用；五保对象的精神生活空虚，缺乏家庭温暖，部分有一定的心理障碍。

二、农村五保供养困境的对策思路

2014年5月1日，我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）正式施行。根据《办法》，国家将对无劳动能力、无生活来源且无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人，给予特困人员供养。

依据该办法，结合阳曲县的实际，农村五保供养应从以下三个方面进行改革和完善。

（一）科学调整五保供养标准。一是要调整五保供养标准的构成。要改革现行五保供养标准的构成，不再区分分散供养、集中供养两种供养标准，而是依照五保对象的身体健康状况，将其区分为生活自理型、轻度失能型、重度失能型三种类别：生活自理者只享受五保供养普通标准；轻度失能和重度失能者在享受五保供养普通标准前提下，参照工伤人员发放护理费，轻度失能者为当地职工平均工资的30%；重度失能者分生活部分不能自理和生活完全不能自理两种类型，前按照当地职工平均工资的40%发放护理费，后者按照当地职工平均工资的50%发放。二是建立五保供养标准自然增长机制。比照城乡低保标准，建立起随人均收入增长而增长的五保供养标准自然增长机制，每年年初调整一次。

（二）完善敬老院管理运行模式。一是科学设置敬老院数量。要根据人口数量、地形和交通状况、五保对象的分布情况设置敬老院。通过调查得出，在贫困山区和丘陵地区，人口稀少，五保对象所占比例较高，要依照其交通状况，合理区划敬老院的服务范围，按照每2万人1所敬老院的原则进行设置；在人口密集的平川乡镇，生活条件较高，交通方便，医疗条件较好，应以分散供养为主，按照每5万人1所敬老院的原则进行设置。二是扩大敬老院的供养规模和服务项目。要严格限定开办敬老院的供养规模及条件，供养人数在50人以下的微型敬老院，工作人员编制不能超过7人；51～100人的小型敬老院，编制设为7～10人；101～300人的中型敬老院，编制为11～30人；300人以上的大型敬老院，按每10个院民配置1名设置编制数。服务项目应更为广泛，即微、小型敬老院提供基础供养服务；大、中型敬老院在设立基础供养服务的前提下，可增设专人生活护理服务、心理治疗服务等，还可根据院民的需求增设各种特殊供养服务。三是实行五保对象与社会老人混养模式。五保对象毕竟人数有限，敬老院可以实行五保对象与社会老人混合供养的模式，在收费上分类操作，在收费标准上尽力照顾五保对象，在供养服务上，社会老人按其需求选择供养服务级别，五保对象依所在村的集体经济状况确定服务级别，优先满足失能五保对象的需求。

（三）改革五保对象医疗和住房救助办法。一是强化五保对象医疗服务。分散供养者住院治疗和门诊，要在村干部、村卫生所工作人员的监督下进行，住院治疗要派专门人员全程参与；集中供养五保对象住院治疗和门诊，由敬老院工作人员陪同并承办各种手续。二是强化五保对象住房责任。五保对象住房由村委会负责解决，对安置五保对象居住危房或者不适合居住房屋的，村委会限期改正，住房轻度损坏或者漏雨的，由村委会派人维修，维修经费由农村集体经济机构予以报销；住房重度损坏的，由村委会派人维修，县、乡镇政府民政部门按一定比例给予补助，因自然灾害损坏的，由相关保险机构进行理赔。

（作者单位：山西省太原市低保中心）