张 云

（浙江大学光华法学院，浙江杭州310008）

我国食品安全信息公布困境之破解*
——兼评《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》相关法条

张 云

（浙江大学光华法学院，浙江杭州310008）

2014年《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》中信息公布制度的相关修改不仅未能达到弥补消费者信息劣势的初衷，反而偏离了“提供更多更及时的信息”的方向，限制信息需求、减少舆论监督，这非但不能破解制度困境，还将引发更多风险。政府不是唯一更不是最佳的信息提供主体，增加食品生产者的信息公布义务，让政府和社会回归监督角色，才能破解目前的制度困局。

食品安全信息公布；食品安全法；修订草案送审稿；交易费用；有害物质排放目录

纳尔森（Nelson）根据消费者与企业的信息不对称程度将产品分为搜寻品、经验品、信任品。随着社会分工的深入和食品工艺的现代化，消费者很难在外观上了解食品是否安全，在消费后也很难验证食品有无添加色素、防腐剂、药物残留等，食品的信任品属性日益显著，消费者与食品经营企业相比处于严重的信息劣势地位。食品安全信息的缺失导致食品质量良莠难辨，往往引发“逆向选择”和“道德风险”，出现“市场失灵”，这是我国食品安全事故频发的根本原因。要解决这一问题，必须尽最大可能得使消费者得到充分的食品安全信息，从而弥补信息不对称所造成的市场失灵。《中华人民共和国食品安全法》及其修订草案送审稿中以政府为主导的食品安全信息公布思路不仅没有解决信息不对称的问题，反而平添了政府责任，使政府陷入两难境地。如何破解这一困局，需要搭建食品安全信息公布平台，由市场主体公布自身的食品安全信息、由政府承担全局性的食品安全信息公布责任。依此路径，方能为我国食品安全信息公布制度之改革与完善提供一种新的思路。

一、《食品安全法（修订草案）》信息公布制度修改的相关条文

2014年，《中华人民共和国食品安全法（修订草案）》（以下简称：《修订草案》）对食品安全法中的信息公布制度从三个方面进行了修改。

第一，是加强对消费者食品安全知识的宣传。《修订草案》第十一条新增规定：“县级以上人民政府应当加强食品安全的宣传教育，普及食品安全知识，鼓励社会团体、基层群众性自治组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正。”这一规定体现了政府将加强食品安全正面教育与宣传的力度。

第二，是改善政府的信息公布的权限和加强食品安全信息公布的责任，《修订草案》第一百一十九条新增规定：“食品药品监督管理部门应当会同农业行政、质量监督部门建立食品安全违法行为信息库，记录食品生产经营者的违法行为信息,向社会公布并予以实时更新；对违法行为情节严重的食品生产经营者，可以通报投资主管部门、证券监督管理机构以及有关的金融机构。”其第一百四十五条新增规定：“县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政等部门有下列行为之一，造成不良后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：……（七）在获知有关食品安全信息后，未按规定向上级主管部门和本级人民政府报告，或者未按规定相互通报；（八）未按规定公布食品安全信息……。”

第三，通过事先限制与事后惩罚，对社会舆论的主体和内容进行限制。这是此次食品安全信息公布制度的重点修改之处。《修订草案》第十一条新增了“有关食品安全的宣传报道应当客观、真实、公正”的规定。《修订草案》在原八十二条的基础上，在一百一十八条增加规定“国家建立统一的食品安全信息平台”；“公布食品安全信息，应当做到准确、及时、客观，并对有关食品可能产生的危害进行解释说明，避免误导消费者和社会舆论。未经授权不得发布依法应当由食品药品监督管理等部门公布的食品安全信息。”其第一百二十一条新增规定：“任何单位和个人不得编造、散布虚假食品安全信息。发布的食品安全信息可能对社会或者食品产业造成重大影响的，应当事先向设区的市级以上人民政府食品药品监督管理部门核实情况。食品药品监督管理部门需要卫生行政、农业行政、质量监督等部门协助核实的，相关部门应当依据各自职责予以配合。县级以上人民政府食品药品监督管理部门发现可能误导消费者和社会舆论的食品安全信息，应当立即组织有关部门、专业机构、相关食品生产经营者等进行核实、分析，并及时公布结果。”其第一百五十三条增加了法律责任条款：“违反本法规定，编造、散布食品安全虚假信息，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。编造、散布食品安全虚假信息，或者发布未经核实的食品安全信息，使食品生产经营者、消费者的合法权益受到损害的，依法承担民事责任。媒体编造、散布食品安全虚假信息，使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损害的，依法承担消除影响、恢复名誉、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任和其他相应的法律责任。”

纵观《修订草案》对食品安全信息公布制度的修改，可以发现其制定者希望通过扩大政府信息公布的范围和责任以及限制信息公布主体和内容两方面来突破当前食品安全信息公布制度之困局。那么，修订草案是否能达到其制定者所希望的效果呢？

二、《修订草案》信息公布制度修改之评析

（一）《修订草案》的积极之处

《修订草案》对信息公布制度的修改，是有其积极意义的。首先，其加大食品安全知识的宣传，提高消费者对食品质量和食品信息的辨识及判断能力，有助于减少公众对信息的需求，降低监管成本。但同时，也必须看到，教育和宣传工作的见效往往是一个间接的长期的过程，不一定能取得立竿见影的效果。另外，根据心理学的经验，外在的宣传教育工作，更需要与消费者在其他渠道（包括自身的消费经验、食品安全的大环境大舆论）得到的信息相一致，才能逐渐内化为消费者的信任，从而真正改变消费心理和社会舆论。而如果信息内容并不一致的话，宣传工作很有可能收效甚微甚至完全失败。笔者认为，这一修改能起到一定的正面作用，但短期内不能给予过多期待。其次，其关于政府信息公布的改善方面，《修订草案》规定食品安全违法行为信息库的建立，将给消费者查询食品安全信息带来便利，将食品安全违法行为暴露于阳光之下，有利于缓解食品安全信息不对称的局面；同时，《修订草案》对于监管人员怠于履行食品安全信息公布职责时新增相应的行政责任，也会间接促进相关监管人员积极履行信息公布义务，这些都是《修订草案》的积极意义所在。

（二）《修订草案》的缺漏之处

《食品安全信息公布管理办法》所称的“食品安全信息，是指县级以上食品安全综合协调部门、监管部门及其他政府相关部门在履行职责过程中制作或获知的，以一定形式记录、保存的食品生产、流通、餐饮消费以及进出口等环节的有关信息”。①该办法系于2010年为了实施《食品安全法》的食品安全信息公布制度，由卫生部会同农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局制定。也就是说，我国食品安全信息公布制度中的食品安全信息只是政府食品安全监管信息，信息公布制度只涉及将政府在监管中所获得的信息公布给公众，至于政府采集信息的内容、频率、广度和深度，均在所不问。根据国外的成功经验，“全面的信息采集，科学的风险分析，综合的信息反馈是信息披露活动开展的物质基础”。②李红、何坪华、刘华楠：《美国政府食品安全信息披露机制与经验启示》，《世界农业》2006年第4期。然而，在我国法律规范中，食品安全信息采集制度作为前提性的制度配套是缺位的。

中国社会科学院连续数年对59个国务院部门、26个省级政府、43个较大的市的政府实施信息公开制度的情况进行调研。根据2011年的调研报告显示，“食品安全信息公开情况很不乐观，特别是对食品安全监管检查方面的信息公开程度最低，仅有3家设立了《餐饮服务提供者食品安全信用档案》栏目，透明度不到7%；仅有10家对食品安全违法行为查处情况进行了披露，透明度仅为23%”。在信息及时性方面，“可以说，信息更新滞后甚至不更新的情况普遍存在”。③《关于〈中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）〉的修订说明》，http://www.chinalaw.gov.cn/article/cazjgg/201310/2012年的报告显示，“总体看来，质量技术监督部门的食品安全信息公开情况还不够理想，不少问题应引起重视”，“信息更新滞后，不少网站长期不更新，信息严重滞后于实际”。④《中国政府透明度年度报告（2012）——以政府网站信息公开为视角》，http://guoqing.china.com.cn/2013-04/19/content_28593166.htm，2013年12月28日访问。报告指出，在整体政务信息公开情况并不乐观的情况下，食品安全信息的公开更是其中的短板。“从我国当前食品安全信息披露的现状看，无论是披露的数量和质量，还是披露的技术手段，都不能满足社会公众的需求。”⑤闵艳：《论我国食品安全信息披露制度》，《安徽农业大学学报》2013年第4期。不仅如此，政府瞒报、拖报现象绝非个别。有媒体从业人员坦言，食品安全报道舆论监督的压力不仅来自食品经营企业，更有当地政府部门以稳定大局为借口，给舆论监督设置障碍。在以往发生的重大食品安全事件（比如三鹿奶粉事件、湖南金浩茶油事件等）中都存有政府隐瞒不报的踪迹。

本次《食品安全法》修订，许多学者提出应当在食品安全信息公布制度中补充信息采集和信息披露的规定，然而遗憾的是，这一建议并没有引起立法者的关注，《修订草案》未涉及信息采集制度。另

20131000392889.shtml，2013年11月23日访问。外，虽然《修订草案》一百二十条新增了未按规定通报和发布食品安全信息的政府责任，但《修订草案》对食品安全信息披露的数量和质量并没有更详细的要求，因此，《修订草案》第一百四十五条这一看似先进的条款在未来适用时会存在困难。

（三）修订草案偏颇之处

《修订草案》对食品安全信息公布制度的修改主要体现在第十一条、第一百一十八条、第一百二十一条、第一百五十三条之规定，其通过事先限制与事后惩罚，对社会舆论的主体和内容进行限制。然而，这样的修改不仅不能改变食品安全信息公布制度的现状，反倒平添了更多的风险。以下从理论层面与逻辑层面进行具体分析。

首先，从理论上看，由政府作为信息公布的绝对主体是存在很大缺陷的。一般认为，因为食品安全信息具有非竞争性、非排他性特点，属于典型或准公用物品属性。⑥持这种观点的论文不少，可参见闵艳：《论我国食品安全信息披露制度》，《安徽农业大学学报》2013年第4期；曲丽：《法治视角下政府食品安全信息公开责任研究》，《西南石油大学学报》2013年第5期；赵学刚：《食品安全信息供给的政府义务及其实现路径》，《中国行政管理》2011年第7期。根据规制经济学理论，公共物品需要由政府来提供。“由于披露信息成本无法回收，不能实现其短期盈利目标，食品生产经营者往往缺乏主动披露食品安全信息的动力。为了最大化利润，食品生产经营者往往采用搭便车和集体沉默策略，甚至刻意掩盖真实的食品安全信息或者提供虚假的食品安全信息……政府使用公共财政，必须依法向社会提供公共服务，成为公共产品的提供者。”⑦同前注⑤，闵艳文。也有人认为，政府具有发布食品安全信息的优势,“在我国目前的社会权力分配格局下，政府部门向公众发布食品安全信息的这一行为有着不可替代的作用”。⑧曲丽：《法治视角下政府食品安全信息公开责任研究》，《西南石油大学学报》2013年第5期。因此，政府理应成为食品安全信息的提供者。然而我们看到，地方政府作为信息提供者的同时也承担着发展地方经济、增加GDP和促进就业的经济职责。一旦有问题的食品企业属于当地的纳税大户，或者大批同类的小型食品企业属于当地支柱产业，负面食品信息的公布将直接影响企业的利润和地方GDP的增长，影响地区财政收入和社会就业等，政府“经济人”的本性就会受到功利主义驱使，主观上有可能不愿意披露、上报食品经营企业的负面信息。此外，“政府提供公共产品———食品安全是通过监管来实现的，因此食品生产者总会试图通过各种手段拉拢政府官员，以期政府能够通过特定行为对自己作出倾向性保护，而政府官员则从生产者处获得利益回报。在现实生活中，各种不同程度的腐败现象也或多或少地影响政府部门关于食品安全信息提供的透明机制运行”。⑨李薇辉：《关于食品安全问题根源的深层透析》，《上海师范大学学报（哲学社会科学版）》2013年第2期。可见，政府未必能很好地承担信息公布的职责。

其次，从逻辑上看，《修订草案》不仅没有修正以上政府公布信息的缺陷，反而进一步限制了食品安全信息公布的渠道和信息公布的内容，这在未来将带来更大的风险。为了便于说明，笔者拟设计一个具体的情景来分析。比如，监管机构在检测中发现了某食品“细菌超标”的信息。与此同时，一批消费者因为食用该食品出现严重腹泻症状，正在医院接受治疗，有消费者在博客、微信等自媒体上公布信息，媒体通过对消费者、医院进行采访，得知系该食品细菌超标所致，并进行了新闻报道。也就是说，消费者、医院、媒体等单位和个人从自己的渠道都可能获得跟监管机构同样的或者高度相似的食品安全信息。然而按照《修订草案》，单位和个人的信息发布首先需要判断信息是否可能对社会或食品产业造成重大影响，其次如果会造成重大影响的话，需要核实及授权才能发布。姑且不论由于蝴蝶效应的存在，个人和单位在发布信息的时候，往往无法判断该信息对社会或食品产业可能造成的影响。一个最关键的问题是，如果单位或个人向设区的市级以上人民政府食品药品监督管理部门核实食品安全信息时，对方不予配合又该如何呢？这样的制度设计实际上意味着单位和个人对食品安全的监督成为了不可能。《修订草案》第一百二十一条要求事先“核实”信息内容，性质上属于信息内容的事先限制。保障言论和新闻自由，“第一位敌人是对于言论内容的事前限制”。⑩[美]约翰·D·泽莱兹尼：《传播法：自由、限制与现代媒介（第四版）》，张金玺、赵刚译，清华大学出版社2007年版，第4页。这一规定将实质上打压言论自由与舆论监督，于食品安全不利，于人民民主、社会文明发展不利。

根据修订说明，本次《修订草案》整体修改目的之一是“为最严格的食品安全监管提供体制制度保障”，①《关于〈中华人民共和国食品安全法（修订草案）〉的说明》，参见http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2014-07/01/ content_5640993.htm，2014年7月1日访问。即提高违法成本，为此《修订草案》不少条文的修改都涉及进一步明确企业的责任、加大政府的职责。然而，对食品企业和政府官员的处罚越重，其隐瞒负面信息的动机越大，从而更需要信息公开和舆论监督。违法成本一般就是被惩罚的概率乘以惩罚力度，我们有理由担心：对社会单位和个人在信息发布方面进行限制，将导致各种违法违规事件被暴露的可能性降低，即被惩罚机率大大下降，即使加大惩罚力度，最终的违法成本也不一定增加，这将在很大程度上消解法律的实效。为达到提高违法成本的整体目的，食品安全信息公布制度本应该沿着增加违法企业被惩罚概率的方向进行修改，严格要求政府提供更多更及时的信息，积极发动社会单位和个人，广泛运用新媒体鼓励舆论监督。而《修订草案》中相关修改却反其道而行之，以创新的名义，避开了正确的方向，绕过了现实的障碍，试图通过限制舆论来减少异议，暂时降低消费者对食品安全信息的需求，以求一时安宁。然而，舆论宜疏不宜堵，尤其在新媒体广泛普及的今天，对舆论的限制只会引发更大的不信任，加剧恐慌、滋生流言。《修订草案》的相关修改既无视原法条存在的不足与漏洞，也未能直面现实的主客观障碍，预期效果十分有限，并且其对言论自由与舆论监督的限制所隐含的风险令人担忧，甚至有可能使食品安全问题愈演愈烈，引发更多社会问题。

三、对《修订草案》的完善——破解食品安全信息公布制度困局的新思路

前文论及，市场无法自动提供充足的食品安全信息与政府必须来提供信息这两者之间缺乏必然的逻辑联系。正如科斯批判的那样，这类思路径直假定政府需要干预（赋税或管制）而不是其他的行动方案，会让我们忽视其他可能的方案。②[美]罗纳德·哈里·科斯：《企业、市场与法律》，盛洪、陈郁校译，格致出版社2009年版，第23页。笔者引入新制度经济学中的交易费用范式分析以后，③交易费用范式也被称为交易费用理论，本文作为一种分析方法引入，故采用张五常的观点，认为称“交易费用范式”更为恰当。参见张五常：《交易费用的范式》，《社会科学战线》1999年1期。发现政府并不是食品安全信息提供的唯一主体，更不是最佳主体。

根据交易费用范式，消费者与食品经营者进行食品交易，基于现代食品信任品的属性，消费者需要大量的食品安全信息消除不确定性，才能做出消费决策。其可能的情形有：其一，经营者为了促成交易要向每一个消费者提供食品安全信息，而且信息的诚信度依然可能被质疑，消费者仍然要耗费时间精力收集信息去佐证判断，还可能需要收集其他产品的信息进行比较；其二，消费者自己去检测机构进行检测获得食品安全信息，每一个消费者都需要重复地去获得信息；其三，消费者冒着健康风险在没有足够的信息情况下进行消费，那么社会医疗成本、诉讼成本会大幅提高，进而给社会稳定带来极大风险。当然，在现实中，更实际的做法可能是寻找替代品，回避不确定性，从而导致交易无法顺利进行，整个行业交易频率下降，市场萎缩。三鹿奶粉事件后，国人境外奶粉采购量增加，中国乳品行业遭受巨大损失就是最好的注脚。威廉姆森认为人的有限理性、机会主义、资产的专用性、交易的不确定性、交易频率、与交易的市场环境有关的因素这六个因素是交易费用产生的原因。④汤喆：《交易费用理论综述》，吉林大学2006年硕士学位毕业论文。“因为市场不确定性意味着有关价格、质量、品种、交易伙伴以及供求双方可能的搭配等情况是难以预见清楚的，这就使得交易难度增大……人们为了保护自己的利益，就得防止自己的利益被他人损害，而这样做也就增加了交易中的费用。”⑤陶一桃：《科斯与交易费用理论》，《特区经济》2000年第9期。对照我国目前的现状，在食品安全信息严重不足的情况下，诚信缺失、恐慌心理都会进一步导致交易成本的增加，阻碍交易、制约经济繁荣与社会发展。为此，政府必须提供一些相应的法律制度，来降低交易费用，促进交易。同时，以上分析也进一步说明了提供更为充分及时的食品安全信息才是制度设计的正确方向。

目前的食品安全信息公布制度中，正是从公共物品理论出发采用了政府征税、民众缴税、政府提供食品安全信息的模式。在这种模式下，我们不得不面临政府规模的扩大，政府运行成本的增加，以及功利主义、不作为、低效率、贪污腐败等“政府失灵”问题。已经有学者发现了其中的问题：“食品安全信息披露内容多源于企业内部，如果政府直接介入，不仅会形成较高的交易成本，给社会造成资源浪费，还可能出现权力寻租等问题，因此，以政府作为食品安全信息披露主体不合适。”⑥刘鑫：《中国食品安全信息披露体制效率提升问题探析》，《江苏大学学报（社会科学版）》2012年第1期。

那么，由谁成为食品安全信息披露的主体呢？笔者认为，企业掌握着大量自身的食品安全信息内容，而且与政府需要花费税收不同，企业提供食品安全信息的费用可以分摊到价格中而转让给交易的另一方。因此，由市场主体成为食品安全信息的发布主体最有利于减少交易费用或者社会成本。然而，正如前面的分析中所提到的，食品生产经营者往往缺乏主动披露食品安全信息的动力，那么，如何让经营者产生披露食品安全信息的动力呢？美国环保署有害物质排放目录（Toxics Release Inventory，以下简称TRI）制度给了我们诸多启示。美国的1986年《紧急规划与地区居民知情权法》（Emergency Planning and Community Right-to-Know Act）中要求具有一定规模、有害物质使用量或加工量超过一定数量的企业或机构每年报告有害化学物质的排放量和废弃物的移动量。美国环保署将这些数据制作成数据库，通过网络公开，所有人均可查看。效果证明，这种信息公开，不仅大大减轻了政府收集规制所需信息的负担，而且收到了比强制减排命令加惩罚这一传统规制手段更为显著的成效。因为消费者和公众更愿意选择减排量大的企业产品和股票，媒体根据信息公开内容的宣传更强化了这一点，企业迫于公众的压力，主动提高减排目标，根据环保署报告，“从1988年（TRI上报截止年度——作者注）到1994年之间，通过TRI实施，工业污染物排放减少了44%”。⑦参见美国环保署官方网站报告，http://www.epa.gov/oppt/cie/archive/issue06j.pdf，2014年2月20日访问。这都是企业自动自发减排的结果，被认为是“意外的成功”。⑧Sidney M.Wolf:Fear and Loathing about the Public Right-to-Know:The Surprising Success of the Emergency Planning and Community Right-to-Know Act,Journal of Land Use&Environmental Law(1996.1.1).在实践中“自动执行”且效果卓越的TRI制度经验，也正在被更多组织效仿。⑨美国环保署以及白宫很快意识到了TRI制度的成效并不断扩大其适用范围。1993年，12856号总统令规定EPCRA也适用于联邦设施，即联邦设施也需按TRI制度履行年度报告义务。1994年环保署将286种化学物质追加到了TRI的目录中。1995年，12969号总统令规定，承担TRI的报告义务成为与联邦政府订立特定契约的前提条件。在国外，1996年，经济合作开发组织（OECD）在其成员国中间大力推广以TRI为原型的（PRTR）制度。2000年，欧盟决议建立污染排放登記系统（European Pollutant Emission Register, EPER），要求成员国每三年提交一次污染排放的报告，该报告由欧盟在欧洲污染排放登记网上公开。2003年5月,欧洲36个国家共同签署了一项《污染物排放和转移登记制度议定书》，力求在国际社会建立起统一的PRTR制度。我国在食品安全信息公布制度的设计中，可否借鉴这一思路呢？

笔者认为，我国完全可以借鉴美国的TRI制度设计我国食品安全信息公布制度。笔者设计的借鉴思路如下。

第一，由政府主导，搭建统一的食品安全信息公布平台。这一思路在食品安全法修改稿中已有所呈现，应该持肯定的态度。鉴于中国地域辽阔、食品安全企业众多的特点，笔者建议由省或市级人民政府搭建这一平台。这个平台将立足网络，并充分运用各种无线技术比如微博、微信等，在政府、经营企业、媒体、公众之间建立起直接的线上沟通交流系统。

第二，由市场主体承担主要的食品安全信息公布职责，食品生产者注册为平台的会员，拥有免费的数据输入端口，依法公布本企业的食品安全信息。企业公布的信息可以分为两个层次。第一层次是政府规定必须公布的信息，如工商登记年报的基本信息，企业生产许可证和生产标准，第三方检测机构的抽检信息，认证机构的认证信息等。第二层次是企业认为可以公布的其他真实信息，如食品所采用的原料来源，原料是否具有相应的第三方认证或检测等。笔者认为，只要是有利于消费者了解企业的真实信息，都可以在这一平台上进行公布。在条件允许的情况下，企业甚至可以设置生产线的动态视频供消费者浏览，以期在最大程度上减少信息不对称，提高消费者对食品的信任度。

第三，政府承担公布宏观食品安全信息及确保企业食品安全基本信息真实性的义务。政府在这一平台上承担两方面的职能，首先是公布区域性的宏观的食品安全信息，比如所属地区食品安全总体情况、食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息以及其他重要的食品安全信息。其次，政府负有对企业提供的政府要求其公布的基本信息进行核实的义务，由于企业公布的第二类信息过于庞杂，政府无法承担核实义务，这类信息的核实和监督应更多地依赖媒体和公众的监督以及政府的抽检来实现。

第四，媒体及公众对平台上食品安全信息的真实性进行监督。既然是网络平台提供的食品安全信息，社会公众就都可以免费查阅，同时对食品安全的信息进行监督。社会公众可以申请政府或企业公开相关信息，发现企业提供的食品安全信息存在不实的，可以随时通过网络平台进行评价和投诉。食品安全信息公布平台鼓励消费者组织、律师服务站等社会团体的参与。

具体到《修订草案》的修改，笔者结合前文对《修订草案》的全面审视并根据以上思路，提出以下修改建议。

第一，删除《修订草案》第一百二十一条第二款和第一百五十三条“或者发布未经核实的食品安全信息”的规定。

第二，对第一百一十八条做出修改，表述如下：“国家建立食品安全信息公布制度。国家食品药品监督管理部门建立国家级食品安全信息平台，下列信息由国务院食品药品监督管理部门统一公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。

前款第二项、第三项规定的信息，其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府食品药品监督管理部门公布。县级以上人民政府食品药品监督管理、农业行政、质量监督部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。

食品安全监督管理部门要全面采集食品安全信息，公布的食品安全信息，应当做到准确、及时、客观，并对有关食品可能产生的危害进行解释说明，避免误导消费者和社会舆论。食品安全信息公开程度纳入政府绩效的考核指标。

地方食品药品监督管理部门建立地方食品安全信息平台，辖区企业在有关地方食品安全信息平台上公布经政府部门核实的工商登记年报、生产许可证、生产标准等必须公布的信息，也可以公布其他和食品安全有关的信息，并接受媒体和公众监督。国家级和地方食品安全信息公布平台鼓励消费者组织、律师服务站等社会团体的参与。”

在上述制度设计中，不仅增加了信息采集制度和信息披露程度的规定，而且将企业作为信息公布的主体，并充分调动公众的监督力量，将企业置于民众无所不在又持续不断的关注和监督之中，更为重要的是，它使企业能够实现自我监督。通过这样的方式，减少缺陷食品这一原来为“外来”的压力被内化到企业内部管理之中。上述过程不停留于纯粹的信息公开，而是具有了“信息交流”的特性：通过企业的自行公布、行业协会和媒体的注解，企业公开的食品安全信息可以比较准确地传递到消费者那里；同样重要的是，消费者对风险信息的“反应”反过来又作为信息传递到企业那里，成为促使企业减少生产缺陷食品的压力。这样的食品安全信息公布制度，会激发出一种特别的信息发生机制，克服或者说消解政府风险管制中“信息瓶颈”。在传统的信息公布机制中，规制者努力搜罗风险信息，被管制者作为对立面则努力掩盖风险信息或者至少是被动地、不情愿地提供相关信息。而在上述制度设计中，最了解相关风险信息的企业，作为被管制者，为了获得更高的市场份额，将会争先恐后地主动提供食品安全风险有关信息，这将大大减轻政府收集规制所需信息的负担。⑩参见金自宁：《作为风险规制工具的信息交流——以环境行政中TRI为例》，《中外法学》2010年第3期。政府监督成本和食品安全信息的公布成本都将大大降低，或者说在人力资金成本不变的情况下监督效率将得到改善。政府有限的成本能够用来及时反馈消费者投诉，监督抽查，更及时地进行风险预警和食品安全事故处理。另外，由于企业的日常信息公布系与消费者需求直接进行对话交流，企业公布信息的行为将更好地弥补食品安全信息不对称的缺陷，减少消费者收集食品安全信息的成本，降低交易费用。而这种主动提供食品安全信息的行为会进一步影响消费者的购买心理和购买决策，提升消费者对于食品企业的信心，从而提升企业产品的销售量，形成良性的市场交易互动。

当然，笔者设计的方案可能会碰到这样的反对意见：在实践中，美国和欧洲等食品安全信息由政府来提供，为什么他们可以做到信息的充分供给，我国却做不到呢？笔者以为，其最主要的原因是政府角色定位不同。跟中国的地方政府相比，西方政府定位于服务型政府，促进经济发展的动力和压力相对较小。而且由于普选制度，政府官员从自己的政治利益考虑需要直接对选民负责。所以，政府与企业之间的利益关系与我国不同。另外，国外在食品安全监管上往往投入经费巨大，这是他们的制度仍得以维持的物质基础，而这在我国较长时间内是无法具备的。

四、结 语

在传统的思维模式下，食品安全信息作为公共物品应由政府来提供。我国公众和媒体在食品安全舆论监督中的乱象促使政府对食品安全信息供给的进一步管制和垄断，正如《修订草案》中所显示的那样。然而这样的食品安全信息公布模式只能导致更严重的“政府失效”。李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话中指出：“转变政府职能，就是要解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，通过简政放权，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发市场主体的创造活力，增强经济发展的内生动力。”跳出传统观点的窠臼可以发现，充分发挥市场主体的主观能动性，让食品生产者这一交易中的信息优势方自己来提供更多的食品安全信息，让政府回归监管角色，让全民加入到食品安全监督的角色中来，才能解决目前食品安全信息公布的现实障碍，同时也是高效率的食品安全信息公布制度的设置方向。

（责任编辑：闻 海）

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1005-9512（2014）08-0014-08

张云，浙江大学光华法学院博士研究生，中国计量学院法学院教授、硕士研究生导师。

*本文受浙江省科技厅软科学研究计划资助项目“网络交易中产品质量监管制度创新”（项目编号：2014C25027）资助，同时受浙江省产业发展政策研究中心和浙江省标准化与知识产权管理人文基地资助项目“风险预防理念在我国食品安全立法中的确立与完善”（项目编号：SIPM 3102）资助。