本刊记者 张宏

“以业控人”化解城市病

本刊记者 张宏

10年前北京市规划，2020年北京总人口规模应控制在1800万左右，但2010年就达到了1961.9万。目前城市资源环境承载已经达到极限，原先的规划将在年内全面启动修编。

十八届三中全会之后，随着“严格控制特大城市人口规模”方针明确，北京等特大城市的“严控”行动全面铺开。1月16日，北京市市长王安顺在作政府工作报告时提出，切实把常住人口增速降下来。这是北京首次将加强人口规模调控列入2014年主要任务。

根据“京版”全面深化改革决定，北京将围绕破解“城市病”难题，科学制定人口总量中长期调控目标，综合运用经济、法律、行政等手段，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。

对于要建设“宜居城市”的北京来说，交通拥堵、环境污染等特大城市病正严重考验着城市主政者的治理能力，而将人口疏解成为政府的一个“自然选择”。

不过，较之过去的户籍、居住证等行政手段相比，北京此轮调控更为强调市场的作用，产业结构的调整升级，即“以业控人”被放在了优先位置，并与城市功能外移、基础设施建设、城市环境整治等结合起来。

“以业控人”成优选

1月16日，北京副市长陈刚表示：“北京必须从源头上控制人口增长，要控制产业发展和经济规模，转变经济发展方式。”他表示，每年北京GDP的增加数值，大约在1500亿到1600亿元，要保持这个增速，就业人口大约需要增加40万人，需要土地大约30—40平方公里，所以必须发展高效益，耗能、耗地少的行业。

“低端产业影响了北京中心城区主要功能的发挥，通过产业结构的调整，让北京的土地和城市空间发挥更高的效率，是当地经济发展向更高阶段迈进的必然结果。”中国社科院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞指出。

搬迁动物园批发市场（简称“动批”）再次提上日程。北京市西城区政府表示，包括“动批”在内的全部91个业态落后的商品交易市场，将陆续进行转移、撤并、调整、升级，最终达到“以业控人”的效果。

此外，位于北京城南的丰台区也表示，将对低端产业就地升级改造，批发集散的业态要向外转移，其中在当地影响很大的大红门批发市场今年就将开始升级改造，北京仅保留其配送服务功能，而占地面积较大的仓储功能将外迁至河北。

这项动议早已被北京市和河北省双方事先确定，根据2013年5月22日北京市与河北省签署的《2013至2015年合作框架协议》，“支持北京市大型商贸企业到河北省建设区域性商贸流通市场，推进北京市城区内小商品、服装批发市场向周边地区转移”。

同时，2014年，北京新机场将开工建设，在业内人士看来，这也是北京市重修城市规划和产业布局的一个新契机。北京国际城市发展研究院院长连玉明认为，为解决北京人口过快增加的问题，需要跳出“人口调控人口”和跳出“北京发展北京”的固有思路。一方面是加快缩减北京的城市功能，将不符合北京城市功能和过于集中在北京城区的产业往周边近郊区迁移，缓解北京人口压力；另一方面是强化北京与周边城市的合作化发展，即推动京津同城化和京津冀一体化的同时，发展北京经济。而新机场的建设就给京津冀三地带来了这样的机会。

北京究竟能装多少人？

其实，这并不是北京第一次提及“以业控人”。2011年1月4日，北京市副市长程红在“2011年北京市工商行政管理工作会议”上表示，控制人口，根在于“业”。

北京人口的快速增长是上次调控的大背景，但效果并不明显。根据北京市统计局新近公布的统计数据，2013年末，北京市常住人口2114.8万，比上年同期增加45.5万人。其中，常住外来人口802.7万，占比37.4%。

根据《北京城市总体规划（2004—2020年）》的要求，2020年北京总人口规模应控制在1800万人左右，但2010年北京常住人口就达到了1961.9万。“可以说，目前我们的城市资源环境承载已经达到了极限。比如，全市生活垃圾平均日产1.8万吨左右，而日处理能力只有约1.75万吨，大部分设施超负荷运转。”北京市规划委副主任王飞说。据悉，迫于目前城市资源环境承载已经达到极限，原先的规划将在年内全面启动修编。

那么北京到底能容纳多少人？当时北京社科院确定1800万的人口规模，主要是基于对经济发展的预测，并通过对当时水资源、就业、人口综合增长等各方面的情况综合计算所得。数学模型预测表示，预计2020年北京就业岗位需求量约为810万个，年常住人口规模应该在1747万—1857万之间。

而目前，北京的生态赤字逐年增加，不仅过度消耗自身资源，也对周边地区带来“生态承载力强迫性出口”的压力。北京市首都发展研究所所长梁昊光撰文指出，从目前来看，水、交通、空气是北京市生态环境系统最主要的瓶颈因素，已经超出生态弹性限度条件下城市生态系统所能支撑的人口数量。在研究样本期间内，北京市经济增长和环境质量之间的关系曲线不是倒U形，两者之间近似为线性负相关关系。

不过，人口增长的压力丝毫未减。连玉明认为，像北京这样的特大城市，人口增长是不可逆转的趋势，其研究显示，按全国每年新增流动人口1000万以及北京流动人口占全国流动人口总量4%的比重计算，北京外来人口未来仍会以年均40万—50万的速度增长。“人口从增长到平稳有一个过程，北京总体还处在上升通道，调控有难度。”王飞也坦言。

在此背景下，明确城市的功能定位是首要问题，人口疏散的前提是产业和城市功能的疏解。在城市空间布局和产业布局上，应将城市副中心和新城建设作为优化城市布局的重要载体，梁昊光认为，北京不适合发展劳动密集型的制造业，而应该发展一些都市型工业——主要是服务于生活本身的产业，比如食品饮料、纺织服装、工艺品等，需要疏解的还有科教文卫以及政府机构等功能。

另外，政府还需通过提高城市治理水平来解决“城市病”问题，改变治理社会的方式，提高公共服务的效率。“天地之间，莫贵于人。”这是王安顺1月17日所作的政府工作报告中的一句话，他在参加北京市人代会的小组审议时再次强调了这句话，并进一步诠释说：“没有任何一件事比人的生命重要。人口调控绝不是反对外地人来京，而是在目前各种资源有限的情况下，站在对每一个生命重视和关爱的角度，适当控制城市发展规模。”

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