郑胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

实施沂沭泗水资源统一管理的缘由与成效

郑胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

实施沂沭泗统一管理在于确立了一种管理体制，即由沂沭泗局作为沂沭泗流域主要河道、湖泊和枢纽统一管理的主体，组织、协调各相关方建立协作协商机制，形成团结治水、共同管水合力，实现水安全和水资源管理效益最大化，服务流域社会经济发展。

一、沂沭泗流域水资源概况

沂沭泗流域（水系）由沂河、沭河和泗运河三个水系组成，流域面积7.96万km2，行政区划跨苏鲁豫皖四省15个市，79个县（区），人口总量5710.65万。历史上沂沭泗河是淮河下游最大支流，现在沂沭泗水系已自成一体形成独立流域，与淮河干流水系以废黄河为界，与中运河、徐洪河和淮沭新河互联互通。

根据《淮河流域综合规划（2012-2030年）》中最新数据资料：沂沭泗河区是淮河流域4个水资源二级区之一，分为南四湖区、中运河区、沂沭河区和日赣区4个三级区。沂沭泗流域多年平均降雨量788.4mm，多年平均水资源总量210.8亿m3，可利用总量122.5亿m3，可利用率58.1%。其中：地表水资源量142.6亿m3，可利用量71.6亿m3，可利用率50.2%，地下水资源量（不重复补给量）68.2亿m3。

二、实施沂沭泗水资源统一管理的缘由

1.水的自然属性和客观存在所决定

水作为一种自然资源，以流域为单元构成一个统一体，水资源开发利用相互影响，航运、灌溉、发电、供水、水产养殖、改善环境等功能特性相互联系，客观存在的水循环的统一性和持续性都表明对水的问题要统筹考虑、统一规划；流域水资源统一管理具有水管理的整体性和系统性，符合水流动的自然属性，能更好地协调对水资源和水环境的保护。

2.发挥工程互联互通整体功能的客观要求

新中国成立之初，根据“苏、鲁两省兼顾，治泗必先治沂，治沂必先治沭”“沂沭分治”的原则，苏鲁两省1949年开始实施“导沭整沂”“导沂整沭”工程，拉开了沂沭泗水系治水序幕；1972年开始启动沂沭泗河洪水“东调南下”工程；2003年后，全面实施并完成了大规模的沂沭泗河洪水“东调南下续建”工程。沂沭泗河经过65年三大阶段的治理，形成了“河河相连、河湖相通、枢纽关联、蓄泄兼筹”的整体工程体系，综合水利功能完备，具有鲜明的“整体性、综合性、平衡性、互联互通性”特点，这是实施水资源统一管理的基础条件和客观要求。

3.充分利用和优化配置水资源的必然选择

沂沭泗流域属于缺水地区，资源型缺水和工程性缺水以及水质型缺水并存。人均水资源总量370 m3，是淮河流域人均467 m3的4/5，不足全国人均2100 m3的1/6，多年平均河道内外总缺水量18.5亿m3。沂沭泗水系降水时空分布不均匀，一方面防汛安全压力大，另一方面水资源开发利用难。实行统一管理与调度、科学管控洪水，是最大限度化洪水为资源，实现水资源充分利用和优化配置的必然选择。

4.化解省际水事纠纷的现实需要

沂沭泗地区水利纠纷复杂、尖锐，在不同阶段、不同区域呈现不同特点，但主要还是围绕防洪安全、资源利用与配置、污染防治等关键因素形成。1980年以前，沂沭泗地区，尤其是南四湖周边，省际水事矛盾多发、频发，水事纠纷面广量大，具有“系统性、整体性和全面性”特征。二十多年里经常引发大规模冲突，造成人员伤亡。这些水事矛盾与纠纷不但造成人心不安、社会不稳、发展受限，客观上也造成各级政府不宁，不得不花大量的精力和时间来处理纠纷矛盾。但区域层面协商以及中央政府的协调都难以从根本上解决问题，化解或者缓解沂沭泗地区省际水事矛盾，更为直接和有效的措施就是实施沂沭泗统一管理。

5.履行法定职责之所在

（1）国务院决定实施沂沭泗统一管理并明确主要任务

1981年国务院148号文明确：“国务院原则同意水利部《关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示》”（以下简称《请示》），“南四湖和沂沭河地区，由于多年来不断发生水利纠纷，影响该地区的安定团结和生产发展，对水利工程实行统一管理是很有必要的”。水利部《请示》作为该决定的重要组成部分，明确指出“二十多年来，苏鲁两省边界附近的南四湖和沂沭河地区，水利矛盾不断发生”，“根本的问题，还是因为这个地区的水利问题，关系到两省人民的切身利益，必须统一规划，统一管理，才能较好地处理各种矛盾”；“对主要河道、湖泊和枢纽实行统一管理和调度运用”。

对照国务院决定可以正本清源——

国务院要解决的问题是当时业已存在、长期难以解决和影响稳定与发展的沂沭泗地区省际水利纠纷，并为此建立长效机制——实施沂沭泗统一管理。解决沂沭泗地区省际水利纠纷是目标，实施沂沭泗统一管理是路径与手段。国务院决定中所指的“水利矛盾”、“水利问题”是全面、系统和整体的；所指的“水利工程”与批转的水利部《请示》中“主要河道、湖泊和枢纽”是对应和一致的，都是包含河道、湖泊本体和水体在内的完整“水利工程”内涵。不能将其曲解和演绎为脱离河道、湖泊本体和水体的“堤防、水闸工程”，若如此，就模糊了沂沭泗地区水利纠纷产生根源与本质，不符合国务院决定的要求与精神。而且，仅靠管理“堤防、水闸工程”，根本无法化解复杂尖锐的省际水利纠纷以及导致纠纷发生的深层次水利问题与矛盾。30多年的统一管理实践也说明水资源管理是沂沭泗统一管理的有机组成部分，也是必不可少的重要组成部分。

（2）政策法规进一步授权与确权

新《水法》确立了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，指的是二者应围绕水资源管理整体目标分工协作，避免重叠管理和越位、错位替代管理。《水行政许可实施办法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》，都对流域管理机构的取水许可发证、年审作了明确规定。《取水许可和水资源费征收管理》对流域管理机构及地方的水资源管理权限进行了划分，明确指出流域管理机构负责所管辖流域范围内取水许可制度的组织实施和监督管理。

1992年水利部批复：“为加强沂沭泗水系河道、湖泊、枢纽工程及水资源的统一管理，经研究同意将‘沂沭泗水利工程管理局’更名为‘沂沭泗水利管理局’”。该批复在管理内容与范畴上国务院148号文的批复要求保持一致，没有实质性的变化，只是进一步明晰“对主要河道、湖泊和枢纽实行统一管理和调度运用”由水工程和水资源两个方面组成。2012年新批准的沂沭泗局“三定方案”进一步细化了沂沭泗局水资源管理职责职能。

三、实施沂沭泗水资源统一调度管理的主要成效

1.最大限度化洪水为资源，支撑流域社会经济发展

沂沭泗地区是资源性缺水地区，江苏和山东是我国两个经济大省，经济社会的高速发展对水资源的需求必然加大，苏北和鲁西南地区水资源缺口明显，地下水超采严重。因此，沂沭泗局充分发挥统一管理优势，利用水系互通和工程互联有利条件，在确保防洪工程安全的同时，适度承担风险，科学调度，最大限度化洪水为资源。仅南四湖和骆马湖和河道工程汛末蓄水量，多年平均值在30亿m3以上，统管30多年调蓄的水资源量近1000亿m3，为流域内社会经济的发展提供了强有力支撑。

此外，还分别于2001年、2004年、2005年和2013年4次实施较大规模“引沂济淮”，累计向淮河下游地区调送水资源超过20亿m3，为该地区工农业和生态用水提供了重要保障。

2.积极协调，强化监管，维护流域水生态环境安全

1980年以后，水污染问题在一定程度上已是淮河治理的重要问题，沂沭泗地区也不例外。1999～2004新沭河下游石梁河发生3起特大污染死鱼事故；2007年7月2日老沭河污水进入新沂河，造成沭阳县城水源受污，20万人用水受到影响；2008年和2009年邳苍分洪道两度遭受砷污染，危及大运河和骆马湖水质安全。除日常监管外，每当发生重大水污染事件，沂沭泗局主动配合并充分利用自身管理的工程手段和资源条件，通过合理调度水资源，减少污染区域的蔓延，稀释被污染水避免危害扩大，有效维护了流域水环境安全。

2002年南四湖地区发生了百年一遇特大旱情，在主汛期上、下级湖相继干涸，12月28日实施南四湖生态应急补水，历时86天累计补入下级湖水量1.1517亿m3（其中入上级湖5072万m3），挽救了已遭受严重损伤的湖区生态。2014年南四湖地区旱情严重，7月28日下级湖水位30.77m，低于最低生态水位0.28m，部分湖区湖底裸露干裂，8月5日再次实施对南四湖进行生态应急调水，历时20天共调入下级湖水量8069 万m3，水位上涨0.44m，湖区生态环境明显改善。两次生态调水，沂沭泗局一方面积极参与、主动配合调水方案制定与执行，同时承担着整个调水入湖过程及其后续的水资源监管工作，确保了应急生态调水目标的实现。

3.有效化解水事纠纷，促进流域团结治水

统管以后，流域省际间水事纠纷大幅度减少，30年内由苏鲁省际水事纠纷直接引起冲突的事件不到10件，一方面得益于区域间协作，更得益于实施沂沭泗统一管理对团结治水的促进。

首先，流域水利统一规划、科学规划是流域整体利益最大化的前提，也是取得共识、促进团结治水的最大公约数。沂沭泗流域治理三大阶段——“导沭整沂”与“导沂整沭”“东调南下”“东调南下续建”，成功之处就在于统一规划与科学规划。其次，统筹建设，兼顾平衡，是落实规划，化解纠纷的工程条件。沂沭泗流域治理无论是在防洪保安还是资源开发利用上，始终贯穿着流域统筹、上下兼顾、省际平衡、两两相对的对等、平衡原则。通过三个阶段建设，尤其是“东调南下续建”工程的全部完成，使得统一管理工程措施和运用手段更加完善。再则，统一管理与调度运用是实现公平合理、保障各方利益诉求的有效保证，在防洪保安、水资源调蓄、水污染防治、生态保护等方面取得的巨大效益，有效化解主要由利益纠纷而引发的水事矛盾根源。

水资源是流域治水与管水的核心，在沂沭泗流域实施水资源统一管理有其历史必然性和现实必要性。巩固和扩大统一管理成效与成果，一方面需要充分总结和运用已有经验；一方面则需要进一步在凝聚共识、完善制度、明晰事权、健全机制及生态建设等方面取得突破■