侯典芹

(烟台大学 人文学院，山东 烟台 264005)

朝鲜半岛三面环海的地缘环境在很大程度上塑造了韩国人的海洋意识，这种意识上升到理论层面逐渐影响了韩国政府的经济政策。反过来，透过韩国海洋政策的发展演变轨迹，我们清晰地看到韩国人对海洋的日益依赖，也就是说韩国人的海洋意识逐步增强。从当初被动地利用海洋资源，到后来主动利用海洋资源，挖掘海洋的潜力，目前更是以战略的高度主动开发海洋资源，发展高新海洋产业。本文试图透过韩国海洋政策发展演变的过程，分析不同时期韩国人的海洋意识。

一、海洋与国家政策

在当今世界上，随着经济与科技的日益发达，人类对资源的需求越来越多。而由于人类对经济区的不断追求，陆地资源枯竭的趋势越来越明显。世界各国对资源的争夺也越来越加激烈，并且争夺的方向已经从陆地资源转向海上资源。为了规范各国对海洋资源的争夺，国际社会经过长期的不懈努力，终于在1982年通过联合国颁布了《联合国海洋法公约》。1994年，在经过60个国家的政府正式批准后，这部国际海洋法公约正式实施。到目前为止，世界上已经有150多个国家比准加入了国际海洋法公约。

海洋占地球表面积的71%，隐藏着巨大的资源和财富，因而是地区自然地理区域的主要组成部分，与人类的生存和生活密切相连。随着人类社会的不断进步，科学技术迅速发展，人类利用海洋、开发海洋的能力也显著提高，范围也扩大了很多。从某种意义上讲,由于海洋资源的无限广大，使得人们在利用海洋资源方面显得混乱无序。在这种情况下，国家作为一种合法的使用者，通过制定海洋政策来加强对海洋的管理和使用。在人们的传统观念中，海洋是人类的共同财产，但对他的管理应该是政府的职责，而非个人。国家制定海洋政策，以规范人们对海洋的使用。因此，海洋政策将被用来作为“一种用来实现国家目标的手段，诸如安全、食物、能源和资源储备、经济稳定、公众健康和安全的保护等”。[1]随着人类社会的进步，现代社会对海洋的使用越来越频繁，尤其是20世纪后期《联合国海洋法公约》正是生效，反映了国家之间在海洋利益的争夺越来越激烈。要处理有关海洋权益问题，必须由国家出面解决。因此，制定海洋政策不但是海洋部门的事情，往往需要外交部门的参与。因为海洋不仅是国家安全的一道重要屏障，而且还是对外联系的重要通道。因此，国家的海洋政策制定还要考虑当时的国际环境。

正因如此，国家的海洋事务范围广泛，海洋政策也逐步形成一个其庞杂的法律体系。相应之下，海洋政策的制定也是出自多个部门。根据西方学者在20世纪70年代末的研究，制定海洋政策的每一个步骤都要经过政府的立法程序，尤其是下面的政府部门：海洋环境和海岸带管理部门；海洋研究和工程开发部门；海上防御及其政策制定部门；渔业部门；海洋矿产资源管理部门；海洋能源管理部门以及海洋运输、港口和码头管理部门；造船部门。[2]随着人类海洋活动的日益增多，国家经济对海洋的以来也越来越明显。相应之下，人类对海洋的李永和探索活动也越来越多。政府中的涉海部门也同时增多，从而造成各部门在海洋管理权力上的重叠。由于政出多门，结果往往造成行政效率低下，国家制定海洋政策的过程繁琐，政策的制定过程长时间拖延。在具体的海洋管理过程中，也往往会出现个管理部门之间争夺权力，或者管理空挡等现象。韩国海洋研究与发展协会海洋工业与政策分会会长洪成勇认为：“海洋政策可以说是有关海洋事务中的国家意志及行动准则的体现，其目的是利于海洋资源及空间的综合管理，避免或减少因利用海洋而产生的冲突，以确保国家的长远利益，并希望随着国家管辖海域范围的扩大而从中获得更多的利益。应该指出，韩国的海洋政策并非仅仅是旨在取得民族利益的国内政策，它还包括国家海洋主权扩展的涉外问题，即作为沿海国家在新的国际法秩序下对控制海洋空间所履行的责任(或义务)。”[3]

20世纪90年代，国际社会在制定海洋法规、实施国际海洋合作的探班取得实质性进展。先是，1992年联合国环境大会通过了《21 世纪议程》；接着1994年，《联合国海洋法公约》正式生效。在这种背景下，世界各海洋国家都纷纷调整本国的发展战略、海洋政策和相关的法律法规。美国虽未在《联合国海洋法公约》上签字，但也很快调整海洋战略。在90年代制定的一系列涉海法律的基础上，美国国会于2000年8月通过了《海洋法令》。就在这一年，美国总统亲自指定16位专家组成美国海洋政策委员会。该委员会于2004年4月发布了《美国海洋政策初步报告(草案)》。在广泛征求意见后，于9月向美国总统和国会提交了国家海洋政策报告，名为《21世纪海洋蓝图》。随后，美国总统布什也发布行政命令，公布《美国海洋行动计划》，作为落实《21世纪海洋蓝图》的具体措施。俄罗斯的海洋战略曾随着苏联解体、国力衰落而陷入深重危机。普京任俄罗斯总统后，在重振俄罗斯大国地位的同时，把重建海洋强国也成为俄罗斯国家战略的重要组成部分。从2000年3月开始，普京政府先后出台了一系列重整海军的法律文件。次年7月，普京批准了《俄罗斯联邦至2020年海洋政策》，全面阐述了俄罗斯国家海洋政策实质、原则、内容及其实施手段。日本、韩国等海洋强国也都先后制定了面向21实际的海洋政策，以便应对国内、国际层面的变化。

同时，随着21世纪以来各国纷纷实施蓝色经济政策，突出海洋开发，对海洋权益的争夺也日趋激烈。为了便于在对外关系的处理中能够迅速做出反应，也促使国家把海洋事务的管理提上了把国家议事日程的突出位置。

二、韩国海洋政策的演变

韩国属于海洋国家,地处朝鲜半岛南部。由于朝鲜战争后半岛南、北双方尖锐对峙的残酷现实，和东北亚地区冷战局面的促使，韩国只能发展外向型经济。同时，韩国地理自然环境的便利，也为其发展海洋经济创造了条件。韩国在朝鲜半岛的南半部分，西、南、东三面环海，其海岸线长达11542公里，大陆海岸线为6228公里，占全部海岸线的一半以上。周围还拥有3201个岛屿，所占海岸线长度也占全部海岸线的46%。韩国还因此拥有2393平方公里的近海滩涂，是世界五大滩涂区之一，每年海域生态系统的经济价值可达100万亿韩元，因此海洋开发在韩国发展战略中占有重要地位。[4]《联合国海洋法公约》公布以后，韩国宣布200海里专属经济区，其所拥有的专属经济区44.7万平方公里，是其国土面积的4.5倍。再加上，韩国位于北太平洋渔场的南边，该海域的寒流与暖流在这里交汇，非常适合鱼类的生存和繁殖，具有发展海洋渔业的得天独厚的自然环境。

但是，韩国的海洋政策经历了一个逐步完善的过程，反映了韩国人对海洋的认识有一个逐步深入的过程。在这个过程中，地理环境等自然因素仍是其中最基本的原因，但更多地是受到科学技术条件不断提高，经济活动的范围日益扩大，国际竞争日趋激烈等因素的制约。总的来说，韩国海洋政策是其海洋地理环境和各种社会经济状况的产物。

朝鲜战争结束后，韩国政府被迫在战争的废墟上重建国家经济。但是，由于冷战格局的形成，朝鲜半岛南、北两个政权之间的军事对峙非常激烈，韩国政府不得不把大量的精力用在应付冷战上，与朝鲜军队在三八线上形成直接对峙局面。在这种背景下，韩国不可能实施对海洋资源的大规模开发。1952年初，韩国发布了《关于毗邻海域主权的总统声明》，划定了韩国在黄海海域的“国家资源控制和保护区域”。[5](P123)朝鲜战争后严峻的经济环境使得韩国国内的渔业产品消费很大，再加上半岛南、北两个政权之间持续不断的尖锐对峙，使得韩国海洋政策的主要关注点落在两个重要方面：沿海渔业和防御朝鲜在海上的渗透活动。[6]所以，就50年代韩国的海洋政策而言，主要以近海渔业捕捞为目标。从现代海洋开发的思路来看，这仍然是一种传统的被动利用海洋的产业方式。当时无论是就技术条件，还是就政治、经济等社会条件，韩国都没有大规模开发海洋的条件和能力。海洋渔业是韩国的主要传统产业之一，从50年代开始，韩国就制定了《渔业资源保护法》，确定了海洋开发首先以渔业为中心，然后进行综合开发发展的方向。1950年，捕捞业所占水产品总量的比重为98.93%。这表明，这个时期韩国水产业的发展严重依赖于捕捞业。纵观20世纪60年代韩国的渔业政策的特点，仍然是主要通过出口提高渔业产量。其根本的原因是，当时韩国仍然处在普遍贫困的状态。到1970年，捕捞业在韩国水产品总量中的比重仍为85.84%。

从60年代中后期开始，随着国内、国际局势的发展变化，韩国的海洋政策发生了根本性的转变。从这时韩国颁布的海洋政策来看，主要受到工业化迅速发展、技术进步以及国际海洋秩序变化的影响。在国际社会中，由于发展中国家的海洋意识不断增强，对海洋权益的追求也日益强烈，这些变化使得传统的海洋霸权受到挑战。就韩国国内环境而言，从60-70年代韩国确立了“贸易立国”的经济发展战略，从而带动以远洋运输为主的海运产业的兴起。作为远洋运输业的重要基础，造船业逐渐成为韩国制造业的一个部门，而且在海洋产业中占有非常重要的地位。从60年代中期开始，韩国政府实行出口导向型产业政策，从而促进了造船业的兴起。60年代后期，韩国政府就制定了“船舶工业先行，带动国民经济起飞”战略方针。1973年1月，韩国政府发布了“重化工业化宣言”，积极推动重工业现代化，利用西方发达国家进行产业结构调整，把耗能高、资本密集型的产业转向国外的机会，迅速实施重工业化发展计划，把70%-80%的资金投向钢铁、造船、机械、汽车、石化、水泥及有色金属。韩国政府还把钢铁、造船、机械、汽车、石化、电子等六大产业作为战略产业，提供财政、金融、税收等方面的保护和优惠。[7](P100)也就是说，韩国造船业既是海洋经济的一个重要组成部分，又是韩国重工业中的一个分支。韩国造船业的发展离不开其大力发展重化工业的大背景，比如，20世纪70年代建立的具有2000万吨造船能力的现代蔚山造船厂，120万吨规模的大宇玉浦造船厂，都是在韩国“重工业-化工业宣言”契机下建立起来的。[8](P196)

20世纪70年代，韩国政府开始实施以养为主的渔业政策。一方面保护本国的渔业资源，另一方面借以满足人们对水产品的日益增长的需求。因此，到80年代，韩国的渔业政策就已经发生了重大转变，开始由捕捞渔业向养殖渔业发展，借以保护其近海渔业资源。[9]韩国在70年代的以养为主的渔业政策分三个步骤实施：首先是增殖渔业资源；其次是保护和改善海水养殖环境；第三是，建设海水养殖基地。在政府的支持和鼓励下，整个70年代以及80年代前期，韩国水产养殖业获得了较好的发展。1971年，韩国水产养殖量只有15.19万吨，占韩国水产总量的14.23%。到1986年，水产养殖量达到95.24万吨，占韩国水产总量的26.02%，比例增加了一倍。1986年的水产养殖量是1971年的6.27倍，年均增长13.2%。[10]随着韩国以养为主的渔业政策实施，养殖的范围也随着技术的不断进步而迅速扩大。在20世纪60年代，韩国养殖业主要的产品是以海草养殖为主，主要包括紫菜、紫菜樱、海芥菜、裙带菜等。到70年代，贝类养殖开始盛行，主要产品有：贻贝、太平洋牡蛎、赤贝等。而到了80年代，由于养殖技术和孵化技术的不断提高，开始养殖海洋鱼类，主要有红绸鱼、牙鲆、黑岩鱼等。

韩国东海岸地势险峻，平均水深达到1700米，适合大型船舶停靠，具有建立大型海港的自然条件；西部海岸虽然平均水深只有44米，也具有建立港口的自然条件。南部海岸相对较浅，但海岸线曲折，港湾深邃，海域广阔。这些便利的条件也成为韩国积极发展造船业、海运业的重要支撑。

韩国政府自上世纪六十年代起，开始重视经济发展，由此形成政府主导型经济发展模式。历届韩国政府都重视经济发展，尤其重视海洋产业的开发，这也成为韩国海洋经济日益突出的一个重要原因。比如，造船业成为当前韩国的主要支柱产业之一，在很大程度上与60-70年代政府大力扶持发展重工业有着重要关联。

从20世纪70年代开始，韩国政府开始实施以养为主的渔业政策。一方面保护本国的渔业资源，另一方面借以满足人们对水产品的日益增长的需求。因此，到80年代，韩国的渔业政策就已经发生了重大转变，开始由捕捞渔业向养殖渔业发展，借以保护其近海渔业资源。韩国在70年代的以养为主的渔业政策分三个步骤实施：首先是增殖渔业资源；其次是保护和改善海水养殖环境；第三是，建设海水养殖基地。在政府的支持和鼓励下，整个70年代以及80年代前期，韩国水产养殖业开始进入快速发展时期。进入90年代，由于国际局势的变化，韩国政府及时调整海洋战略。

韩国于1996年1月29日正式批准《联合国海洋法公约》，并在同年8月通过了《专属经济区法》，提出200海里专属经济区主张。就在这一年，韩国政府为了适应国际、国内形势的需要，成立了海洋水产部，实现了海洋管理机构由分散管理到趋于集中管理的转变。这也标志着韩国开始实行海洋综合管理体制，寻求海洋政策机构有多元化转变成为一元化。1999年，韩国海洋水产部召集学术界、产业界、舆论界的相关专家学者，制定韩国面向21世纪的海洋发展战略。2000年韩国海洋水产发展委员会和国务会议批准了这项海洋发展战略，名为《海洋韩国21世纪》(Ocean Korea 21)。根据这部海洋发展战略规划，韩国提出了三大基本目标：创造有生命力的海洋国土、发展高科技为基础的海洋产业、保持海洋资源的可持续开发。[11]在经过十年的发展后，韩国的海洋产业已经获得了较大发展，造船业、海运业、以及港口建设等方面已经具有世界先进水平。在此基础上，韩国政府于2010年10月又制定了新的海洋经济发展规划，即《第二次海洋水产发展基本规划(2011—2020)》，进一步提高海洋产业的规模和层次。该规划主要包括提高海洋科技水平，建成东北亚物流中心，发展高水平的海洋观光业，营造健康而安全的海洋环境，维护海洋权益，最终建设成为海洋强国。

三、韩国人海洋意识的变化

在上世纪50-60年代，由于受到“冷战”的国际环境影响，以及国内政治经济及社会因素的制约，韩国政府在利用海洋方面还并不十分突出。但是，随着韩国海洋渔业的发展，韩国人对海洋的认识也逐步加深。在海洋渔业资源日益下降的同时，人们对水产品的消费需求却不断增加。韩国逐步转向海水养殖业，从70年代主要养殖紫菜和褐藻，到80年代主要养殖牡蛎等贝类，再到90年代主要养殖有鳍鱼类，海水养殖业不断升级。这说明韩国人深入挖掘海洋资源的潜力，对海洋的人士也随之提高。如果把韩国50-60年代的海洋渔业和70-80年代的海洋渔业和海水养殖业加以比较，可以看出韩国人再利用海洋资源方面，逐渐由被动利用转向积极主动地利用。

从70年代开始，随着贸易立国思想的确立，重工业化战略也不断取得新的成就，海水养殖业、近海捕捞和远洋捕捞业、海洋运输业和造船业等海洋产业都得到发展机遇。韩国地处朝鲜半岛，国内资源相对缺乏，市场狭小，而且半岛南方与北方之间严重对立。这些不利因素促使韩国积极发展海外贸易，并在70年代逐步确立了“贸易立国”的外向型经济发展战略。

随着《联合国海洋法公约》的颁布和实施，韩国开始重视海洋资源开发和海洋环境的保护。韩国虽然三面环海，但周围海域处在与中国、日本、俄国共处的地位，且与中、日两国存在海洋争端。在《联合国海洋法公约》颁布之前，这种争端尚不十分明显，处于相对模糊的状态。在这部国际海洋法规颁布以后，为各国争取自己的海洋权益提供了国际法的依据，但同时也使得海洋争端日益突出。在这种背景下，韩国一方面极力争取海洋权益，另一方面利用现有的海洋，在加大开发力度的同时，也开始注意海洋资源的可持续开发性。随着韩国工业化水平不断提高，产业方式、生活方式、消费活动等越来越依赖资源的消费，从而增加了污染物的种类和排放量，海洋污染事件不断发生。同时，沿海地区的过度开发，也造成滩涂面积迅速减少，海洋生态环境恶化。这使得韩国开始意识到海洋环境保护的重要性，政府开始制定相关政策，加大对海洋资源的保护。1999年，韩国海洋水产部修改了以环境保护为主要内容的《海洋污染防治法》。2001年韩国制定了《海洋环境保护综合规划》，提出了韩国防治海洋污染5年规划，用以指导海洋开发和海洋环境部门的工作。同时，由于韩国的陆地资源非常有限，所以越来越重视海洋资源在社会经济发展中的重要支撑作用，“蓝色国土”的意识明显地表露出来。从《海洋韩国21世纪》的战略目标来看，韩国以实施“蓝色革命”为基础，以实现海洋强国为发展目标。为实现21世纪的海洋发展目标，韩国提出了创造有生命力的海洋国土、发展以高科技为基础的海洋产业、保持海洋资源的可持续开发三大基本目标。为了创造有生命力的海洋国土，实现海岸带综合管理计划，韩国加强了环境保护措施，将全国的海岸带创造成为有活力的生存空间，尤其是近岸水质从二级或三级提高为一级或二级，从而改善海岸带人居环境，使海岸带居住人口从2000年占全国人口的33.5%提高到2030年的40.6%。[12](P3)由此可见，韩国的海洋意识已经有了相当的提高，不仅看作是社会经济发展的重要基础，而且作为改善人类生存环境的重要条件。

同时，韩国也利用国际海洋法为自身的海洋权益和经济利益保护寻找新的方法和手段，尽力实现国家海洋权益的最大化。这首先表现在，韩国设立统一的海洋管理部门，即海洋水产部，借以整合国内的力量，全力参与国际海洋竞争。另一方面，韩国利用国际海洋法所具有的模糊性的一面，极力扩大海洋权益。在日本海地区，韩国执行大陆架自然延伸原则；而在于中国共有的黄海、东海海域，韩国则执行中间线原则，而国际社会关于大陆架划界原则的争论恰恰就集中在自然延伸原则、等距离原则和公平原则在划界理论中居于何种地位的问题。[5](P16)透过2010年韩国的《第二次海洋水产发展基本计划》，韩国的目光已经不再局限于朝鲜半岛周围的韩国领海，而是转向了全球海洋的开发。从时间范围来看，韩国新的海洋发展战略已经将目光投向未来。

透过韩国海洋政策的发展演变过程，我们清晰地看到韩国海洋意识日益增强的整个轨迹。尤其是进入新世纪以来，韩国通过实施面向21实际的海洋战略，已经把海洋资源的开发利用放在战略的高度上。韩国的海洋意识已经不再局限于目前本国所管辖的海域，开始扩大到未来世界海洋资源的开发前沿。

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[12] 刘洪滨.韩国海洋发展战略及对我国的启示[M].北京：海洋出版社. 2013.