郑建明

(1.复旦大学 公共管理博士后流动站，上海 200433；2.上海海洋大学 公共管理研究所，上海 201306)

一、引言

在一定程度上而言，海洋渔业资源是一种稀缺性和公共性的自然资源。渔业资源困境是一个多维度的概念，涉及到生物种群、经济安全、管理绩效和产权功能，可以说，海洋渔业资源治理成效可作为海洋生态系统可持续发展的一个主要指标。从古及今，尤其是近代社会以来，只要是有能力和兴趣的单位或个人都可以使用任何一条渔船对海洋渔业资源进行开发利用，这种自由准入状态导致了海洋渔业资源产权的不确定性。海洋渔业资源是公有资产，受到不同群体行为的影响，人们对海洋渔业资源的过度需求和开发利用导致海洋渔业资源被过度耗竭。为了解决渔业资源的过度竞争和资源浪费问题，H·Scott Gordon指出，必须对渔业资源进行管理和控制。[1]

沿海国家的专属经济区域在20年内扩张到200英里，渔业面临着投资过剩、储量耗损、收益下降和冲突增加等普遍问题。在传统的渔业管理制度下，经济持续增长的冲力导致了捕捞水平超过了生态系统能承受的自然生产力。生产力下降的信号也没有立刻得到制度上的回应，物种被隔离管理，现有的渔业资源被侵蚀，生态恢复力在削弱。因此，现有的渔业治理制度没有促进渔业资源的可持续发展。有组织性和有规则性的渔业资源治理制度能够使管理交易适应有限的信息资源，从而减少制度的交易成本。由于渔业资源的持续衰退和生态环境的不断恶化，完全由市场来调节和控制渔业管理存在明显的不足。因此，加强对海洋渔业资源治理的制度变迁及其优化的研究具有重要意义。

二、海洋渔业资源治理的制度分析

治理作为有尊严的古语被使用30多年，然后被政府规制和管制所取代。这个词现在又被拿出来广泛使用，尤其在自然资源管理方面，因为治理过程包括交易成本、个体和制度之间联系等，还涉及到外部环境中使用的更窄的模式——政府和控制。政府规制理论揭示了政府管理由单中心的统治模式向多中心的治理模式的转变,是一个由“统治”向“治理”的转变。[2]治理是对环境中个体之间合同关系一个系统的管理过程，是集体做出共同决定的过程。[3]制度是构建激励措施和限制人类活动的一个组织性的约束。因此，渔业等自然资源治理的概念已被广泛使用。最佳的治理结构，要涉及到所有的稳定性和灵活性、权威性和代表性，社会和个人之间的权衡，治理结构的基本功能是为决策提供稳定性和一致性。在理论上，合理的治理结构要具备有效的适应性，这个属性很重要，但不是只有制度演化。[4]渔业资源治理结构都是具有严格的形式，通常都是早期的扩张和发展形式。

管理主体由公共部门转向公私部门合作,权力运行方向由单向度的管理转向上下互动的协同。政府由直接的事务执行者向间接的公益保障者、规则制定者的角色转变。[5](P134-142)因此,渔业资源的治理同样需要政府与市场的有效结合，政府部门要改变角色，寻求公私合作有效点，并积极发挥市场参与主体的作用。政府渔业资源管理的目标有两个：一方面，如何实现渔业经济绩效的提高，以期渔业产业对于经济增长起到良好的作用；另一方面，如何实现渔业资源的可持续发展，从而提高整个社会人口、资源与环境的协调发展。作为一种具有公共物品属性的自然资源，仅仅有市场机制来配置，会造成资源的开发供给和市场需求之间的错位，因此，对于海洋渔业资源的治理制度的规范显的非常重要。尽管在细节方面发生了变化，世界渔业管理的基本属性是类似的。

二战之前，渔业资源稀缺性表现还不明显，因此绝大多数渔业资源仍然被当作一种开放性准入的资源，这种开发准入的渔业资源治理模式给日后渔业资源的衰竭带来了极大的隐患。二战之后技术的突飞猛进和人口增长，导致渔业资源过度开发，从而使得世界渔业资源出现了普遍的衰退。世界各国开始认识到，要使渔业资源可持续利用，必须对渔业资源进行适当治理。这个时候，世界上主要渔业国家加强了政府对渔业资源的管理，使得这一时期的各国渔业资源管理以休渔、许可证管理等投入型直接管理为主要手段。

渔业资源不断减少，捕捞强度的不断加大，越来越复杂的法规，有争议的管理目标，以及不断增加的溢出效应，对于合理建议的抨击和对合法性管理的质疑，都导致渔业资源管理的交易成本上升。正如科斯在1960年提出“在交易费用为零的假设下，最终结果与法律制度无关”。从反面来讲，只要交费费用不为零，就可以利用明确界定的产权之间的资源交换来达到配置的最佳效率，从而克服外部效应。[4]20世纪50到70年代各主要渔业国家的实践表明，这种以投入管理为主的渔业资源管理制度不能有效地控制捕捞努力量的持续增长，在实施该制度的渔业中，资源继续衰退。[6]于是人们开始重新思考产出控制制度，总可捕量控制(TAC)和个体可转让配额制度(ITQ)等以控制资源开发的产出制度逐渐地兴起。产出控制制度的兴起正是符合渔业资源开发产权明晰的需要。政府在渔业资源产权的演进和制度安排方面起着非常关键的作用，要明晰海洋渔业资源的产权，政府必须使渔业资源的所有权和使用权相分离，并赋予排他性权利和捕捞份额等其他产权要素，这样就可以使得渔业资源的产权可以实现市场交易，从而实现资源租金最大化目标，渔业资源开发利用达到有效率。[7]

渔业治理结构必须要适应环境的变化，它也必须适应渔业参与者的行为激励模式。渔业资源治理要有效，有三个重要的要素：减少或转移交易成本；减少不确定性；资源开发者参与竞争。产权明晰有利于减少交易成本和激励竞争，合理的法律法规能够减少管理的不确定性。而这三个要素在渔业资源治理方面发挥有效的作用，必须要有政府这一组织结构的推动。另外，政府治理行为对渔业资源开发“市场失效”纠正的过程可以产生良好的效果，主要表现为：第一，海洋渔业资源的稀缺性和耗竭性，政府进行治理可以避免资源的破坏和灭绝，保证渔业资源可持续发展；第二，当海洋渔业资源开发过程中无法规避“免费搭便车”而导致资源使用的拥挤和竞争无序时，政府实施市场的行政许可将解决渔业开发拥挤和渔场开发紊乱；第三，海洋渔业资源开发和利用的明显外部性，政府采取市场准入的行政许可和建立明确产权相关法律，确立环境保护政策，以及利用税费激励，有助于限制外部负效应的产生和增进外部正效应的扩散及其供给。

为了有效保护海洋渔业资源，维护正常的生产经营，我国政府逐步建立起了渔业资源治理制度，采取了一系列管理措施，也颁布了大量的渔业政策法规，对渔业资源的恢复和可持续利用起到了一定的积极作用。虽然我国渔业管理部门竭尽所能，对海洋渔业的开发和管理投入了巨大的管理成本，但并没有从根本上有效保护海洋渔业资源，沿岸提高捕捞强度的行为始终没有得到有效控制，海洋渔业资源利用中的“公地悲剧”仍然广泛存在，因此，有必要对我国渔业资源治理具体制度现状及其效应做详细分析。

三、我国海洋渔业资源治理制度现状及其效应分析

(一)渔业权制度及其效应

海洋渔业资源特性造成人类对其开发行为的短期化，从而造成资源危机。解决这个问题的良好方法是明确界定渔业资源产权，强化渔业资源开发和利用者保护资源的动力和积极性。从世界上各国实践来看，建立排他的、可转让的、明确界定和有效实施的产权制度，则被认为是达到上述目标的有效手段，这正是基于产权的渔业管理制度的要旨。渔业权管理只要包括渔业要素投入权控制、渔业产出权控制和渔业海域领地使用权控制。

渔业要素投入是对进入海洋渔业资源开发的渔具渔法进行一定的标准限制。比如澳大利亚的对虾渔业，该国家采取对进入其北部的对虾渔场的渔船进行总吨位和渔船发动机的功率限制，之后又对渔船拖网数量进行控制。要素投入控制制度在渔业管理实践过程中起到了一定的作用，但是限制的涉及面太狭窄，对于具有复杂性质的海洋渔业资源的作用不大，不能完全阻止渔业资源的衰退。

渔业产出权控制是指在开发海洋渔业资源过程中，对捕捞主体的开发产量进行限制，是一种间接的管理控制手段。这种管理方法主要是对捕捞主体的渔获产量进行管理。渔业产出权控制主要是指可允许捕捞产量的控制，这种方法在渔业管理实践过程中由于能够对捕捞努力多维目标的控制而广泛被大多数国家采用。总可捕量在实际渔业管理过程中也呈现不同的形式。捕捞限额制度就是对总可捕量的发展。在配额权管理中，根据主体不同，可以分为社区配额和个体配额制度；在个体配额制度中，如果渔获配额可以转让，又进一步转变为可转让配额制度。在这种渔业管理制度下，渔获配额是一种财产，可以与其他财产一样转让，买卖或交换。其就首先把总可捕量划分成较小的单元，然后把它们分配给个别渔业生产单位，并允许个别渔业生产单位在法律许可的范围内自由买卖、租用或租用配额，其目的是使配额所有者能够更加灵活地安排捕捞作业活动。渔业产出控制由于能提高渔业租金的效益，渔业资源环境保护起到一定的作用，加上管理上的可行性，很多国家都采用这种方法建立渔业权制度。

我国2004年《野生动物保护法》第3条规定野生动物资源属于国家所有；2009年《海岛保护法》第4条规定国务院代表国家行使无居民海岛所有权，但是两者均对渔业资源归谁所有语焉不详。我国2004年《渔业法》第7条仅规定了国家对渔业的行政管理权，却回避了对渔业资源财产权的界定。[8]通过分析我国现有的渔业法的规定，根本无法推定我国海洋渔业资源的归属。如果说海洋渔业资源属于全民所有，其结果就会导致哈丁所描述“公地悲剧”现象的出现。

(二)渔业开发者税费征收及其效应

政府对海洋渔业资源开发者征收税费，从某种意义上说，是通过经济激励效应所达到的作用来保护渔业资源，是一种间接的经济调控方式，世界上不少国家政府采用这种方法来调节海洋渔业资源。目的是通过直接改变价格或成本水平，即价格传递；或通过价格体系间接改变获得效益或减少成本；或通过市场机制来改变价格，从而调节资源的配置来实现。大致有两种调节方法。

1、入渔费。征收人渔费或资源保护费是增加捕捞成本，提高渔业开发者的边际成本，达到减少捕捞努力量，按机动船功率数征收或入渔船吨位或捕捞渔获数量征收入渔费，其本质是一样的。在具体实施中采用何种方法，要因作业、渔场、资源、捕捞对象或经济、社会、文化、政治背景不同而异。

2、渔业税。前几年，我国向渔民征收“渔业税”，统在农林特产税目之中。渔业税的征收也是增加边际成本以达到减少捕捞努力量的有效途径，但渔业税的征收，日本、秘鲁等地区，以渔获上岸量为基准征收产品税，而我国过去通常实行包船征收。出海渔船按吨位或马力即不同捕捞作业的相对捕捞量进行定额征收。

这两种经济激励在我国渔业资源保护中起到积极的作用。但是由于开放市场，价格规律作用，需求与供给的均衡，也看到存在着“税赋收缩”现象。利用税费保护海洋渔业资源，在渔业资源保护实践中作为控制渔业资源保护的主体—政府更多地考虑公平、效率和可行性。而经济激励的价格效率仅仅是其中一个考虑侧面，而不能解决全部的问题。[9]从这一视角讲，税费的局限性是显而易见的。

(三)直接行政管理制度及其效应

直接行政治理是指政府部门直接采用各种行政工作对海洋渔业资源开发进行限制，保留限制捕捞区域、时间和捕捞工具。政府部门所付出的治理成本全部消耗了真实的资源，属于真实资源成本，但具有较大的行政可行性。我国在1995年和1999年分别开始在东海和黄海实行伏季休渔，由于政府直接参与力度大，对保护海洋渔业资源起到了一定作用。但是，仅仅限制禁渔期，解禁之后，如果不能控制捕捞强度，仍然无法从根本上解决捕捞问题。直接控制的行政管理方法适用于多鱼种渔业，具有容易操作、执行成本低的特点，但是这也是其致命的特点，由于渔业捕捞努力具有多维性，直接控制的方法不能解决兼捕等问题。

在我国，捕捞许可证是直接行政管理制度的主要形式，是政府向单位和个人颁发的从事捕捞作业的许可证书或资格证书。从事捕捞作业的单位和个人必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具和捕捞限额的规定进行作业。要获得捕捞许可证，必须先具有渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书，即要从事捕捞作业必须“三证”并备，而且捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让。新《渔业法》实施以前，由于未实行捕捞限额制度，捕捞许可证制度尽管限制了下海从事捕捞作业的渔船数量(事实上，沿海各地均有大量“三无”渔船或“三证”不全的渔船，原因在于捕鱼是有利可图的，而且对渔船进行有效监督是困难的、监督成本什么高昂)，但并未限制单个许可证的捕捞数量，因而就不能保证总的捕捞量不超过可持续发展的捕捞水平。

四、优化我国海洋渔业资源治理制度发展的建议

渔业资源的政府治理必须以经济利益和经济制度为基础，因此，在决定采用何种形式的治理模式之前，必须考虑到我国的政治、经济和社会现实，特别是沿海渔村的具体状况，以及所采用的制度可能带来的各种影响。我国具有绵长的海岸线，沿海地区众多依靠捕捞为生的渔业人口和渔业作业方式的多样性，决定了很难按照单一的政府治理来设计我国海洋捕捞业的制度和政策。面对我国海洋渔业资源治理失效，渔业管理宏观失控，政府应该根据各类海洋渔业资源的属性采用不同的治理模式，并要把直接管理和间接管理相结合起来解决。通过海洋渔业资源治理制度分析，我国渔业资源治理制度的现状分析，提出以下优化我国海洋渔业资源治理的路径。

首先，要明晰确定海洋渔业资源权属，高度重视维护渔民正当合法权益。建立清晰的海洋渔业捕捞权制度，明确海洋渔业捕捞权主体和客体，让沿海渔民权益依法依规得到切实保护，激发上述主体合理利用和保护海洋渔业资源的积极性，从制度层面杜绝“公地悲剧”发生，最终实现海洋渔业资源的可持续利用。在渔业法体系中，进一步明确渔业水域使用权的法律地位，明确规定渔业水域的划定条件和权限，管理权限，使用者的权利和义务，使用权的损害赔偿以及流转、变更、中止的条件、程序和补偿等内容，使渔民合法利用水域从事渔业生产的权利切实得到法律的保护。

其次，大力发展我国海洋渔业合作组织，推动渔民自组织管理，提高渔民参与渔业资源治理的积极性。目前我国渔民自治的组织化程度比较弱，提高我国渔业的组织化程度，是比较可行的制度优化路径之一。各级政府应该调动渔民参与管理和养护渔业资源的积极性，通过大力发展地方性海洋渔业合作组织，使渔民通过行业自律、自我约束、自我规范、相互监督，提高渔民自觉遵守法律、法规的程度，自觉减少海洋捕捞努力量，保护海洋资源和环境，并分担政府的部分管理负担，在海洋渔业资源治理方面起到积极的补充作用。

第三，要进一步我国提高海洋渔业资源保护执法能力。我国是海洋渔业捕捞大国，拥有大量渔船，占世界海洋捕捞产量的15%以上，但与发达国家相比，我国海洋渔业行政执法能力还较低。把海洋渔业执法经费列入同级财政预算，确保海洋渔业执法队伍的经费需要，加强海洋渔业执法装备建设提高海洋渔业资源保护执法能力，理顺渔业执法体制，加强渔业资源管理的执法力度，加强对渔业行政执法的监督等，是强化国家行政管辖、维护国家海洋权益的需要，确保渔业可持续发展的需要。

参考文献：

[1] H. Scott. Gordon. An Economic Approach to the Optimum Utilization of Fishery Resources[J]. Journal of Fisheries Research Board of Canada, 1953.10, (7):442-457.

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[3] Hanna, S., 1998. Parallel institutional pathologies in fisheries management. In: Symes, D. (Ed.), Northern Waters: Management Issues and Practice. Fishing News Books, Oxford, UK,pp.25-35.

[4] Hardin, Garrett. The tragedy of the commons[J]. Science. 1968，162:1243-1248.

[5] 俞可平.权利政治与公益政治[M].北京:社会科学文献出版社, 2005.

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