闵 波,陆新文

安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥，230036

1 研究意义和目的

社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。十八大报告提出,要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。作为财政支出的重要组成部分,社会保障支出及其支出水平关系着社会保障体系的全面建成。社会保障体系的建立、发展及完善需要政府通过财政支出政策提供持续性的制度和物质支持，同时国家财政政策的制定，最终目的都是实现公民生活水平的提高[1]。因此,做好社会保障体系建设与财政支出结构调整之间关系的完善，对于促进我国社会保障体系的建成有着重要的意义。

经过多年的改革，我国社会保障制度改革取得了一些突破性进展，但目前财政在社会保障投入方面仍存在较多值得改进之处。如城乡之间、城市中的户籍人口与农村迁移人口之间、公共部门与非公共部门就业者之间的社保程度存在较大差别，社会保障项目管理粗放、地方财政不堪重负等现象和问题直接影响着我国社会保障体系建设的公平性和可持续性[2]。因此，分析我国当前财政支出在支持社会保障体系建设中存在的问题以及原因，对于提高财政支出在社会保障体系建设中的作用具有显著的现实意义。

本文以江苏省为例，分析江苏省财政支出状况及其在支持社会保障体系建设中存在的问题，并对其主要原因进行探析，提出提高财政社会保障水平以促进完善社会保障体系的一些政策建议，以期通过以点及面，为完善我国社会保障体系提供一些参考建议。

2 江苏省财政社会保障支出的情况分析

江苏省作为我国的发达省份之一，不仅在我国经济领域的改革发展中贡献良多，在民生工程建设方面例如医疗保险和农村养老保险，也处于改革领先地位。因此，研究江苏省财政支出在促进社会保障体系建设中的作用具有重要的现实指导意义。

财政社会保障支出占财政支出的比重系数是一种测定和表达政府对社会保障投入状况的水平指标，可以说明地方或中央财政中社会保障支出水平状况，这一指标系数可以称为“财政社会保障水平”，本文以此来测定江苏省政府对社会保障投入的水平和状况[3]。其表达公式为[4]：

2.1 江苏省与全国财政社会保障支出的比较分析

近年来，我国经济一直保持着较快的发展水平，但是财政对社会保障支出的投入却与经济发展水平不相适应，从全国和江苏省GDP以及相关财政数据可以清晰地分析出这一现象。从表1可以看出，从2005年到2011年，全国GDP从184 937.37亿元增长到471 564.00 亿元，增长了1.55倍,全国财政支出规模也不断增加，这七年期间增长了2.21倍。同时，全国财政社会保障支出从2005年到2011年增长了2.00倍，并且社会保障财政支出比重系数都保持在10%左右。而发达国家该比重系数一般处于30%～50%之间，中国目前的水平远低于西方发达国家，甚至远低于印度、泰国等国的水平[5]。由此可见，我国目前财政社会保障水平比较低，还需要积极支持社会保障体系的建设。

表1 全国财政总支出和财政社会保障支出规模

注：(1)表1、表2数据来源于2005到2011年《中国统计年鉴》、《江苏统计年鉴》。(2)社会保障支出口径：2006年前(含2006年)按历年《中国统计年鉴》、《江苏统计年鉴》“抚恤和社会福利救济费”、“行政事业单位离退休支出”、“社会保障补助支出”之和作为当年“社会保障支出”，2007年后按历年《中国统计年鉴》、《江苏统计年鉴》里的“社会保障和就业支出”作为当年“社会保障支出”。

在表2中，2005年到2011年，江苏省GDP从18 598.69 亿元增长到48 604.26亿元，增长了1.61倍；与此同时，江苏每年地方财政支出增长了2.32倍，财政社会保障支出从157.07 亿元增长到481.65亿元，也保持了2.07倍的增速；但在这七年里，社会保障财政支出比重系数只维持在7.13%～9.39%，明显低于同期全国比重。值得关注的是，江苏省GDP、财政支出和社会保障支出绝对数的增长速度都高于全国同期增长速度，但是其社会保障财政支出比重系数却低于全国水平。这表明，虽然江苏省社会保障支出规模逐年加大，但是财政支出结构还有待调整，用于社会保障支出的比例还需继续提高[6]。

表2 江苏省财政支出和财政社会保障支出规模

2.2 江苏省与主要省市地方财政社会保障支出的比较分析

为使江苏省与其他省市的财政社会保障支出水平具有可比性，本文选取了经济实力和社会保障需求都有明显特色的浙江、上海、北京、广东、四川五个省市作为比较对象，各省市相应地代表其所在地区的财政社会保障支出情况，分析分布在全国不同地区的六个省市的财政支出与社会保障的关系。

从图1可以看出，从2005年到2011年，江苏省社会保障占地方财政支出比重的平均值为8.24%，同北京市、广东省差距较小，但是与财政社会保障支出比重最高的四川省差距悬殊。同时，2011年江苏省人均社会保障支出609.78元，仅为上海市的1/3，在六省市中处于较低水平。

图1 江苏省与主要省市财政社会保障支出比较[注]根据《中国统计年鉴2011》计算得出。

图1中部分省市社会保障财政支出比重系数和人均社会保障支出呈现出相反态势，人口因素起着不可忽视的作用。江苏省人口数量远远高于北京、上海两市，虽然社会保障占财政支出比重与这两市相近，但人均社会保障支出却远远落后。

图2 2011年江苏省各城市财政社会保障财政支出[注]数据来源：《江苏统计年鉴2011》计算得出。

2.3 江苏省各城市财政社会保障支出的比较分析

为了对江苏省各城市财政对社会保障支出的情况做一个比较，本文在苏南、苏中、苏北三个地区各选取两个城市，来分析2011年财政社会保障支出的相关数据，以便对江苏省提高财政社会保障支出水平提出更有效的对策。从图2中可以看到，2011年人均社会保障支出苏州市以人均804.57元位于最高位，同时社会保障占地方财政一般预算支出比重为21.61%，也处于较高水平；南京市、盐城市的社会保障占地方财政一般预算支出比重和人均社会保障支出形成巨大反差[注]根据《2011年江苏统计年鉴》相关数据整理得到。。并且可以发现苏南的人均社会保障支出整体高于苏中、苏北，地区内部各城市的财政社会保障水平也存在差异。

由此可说明苏中、苏北经济条件相对落后的地区人民生活水平较低，需要提供更多的社会救济、社会福利等社会保障项目，较高的社会保障支出有助于地方财政支出充分发挥提高人民生活水平的作用；苏南经济相对发达的地区，财政支出项目众多、总数较高，在维持基本社会保障项目的基础上，需要逐步完善社会保障体系、缩小城乡社会保障差距。

3 江苏省财政社会保障支出存在的主要问题及其原因分析

通过近年的相关数据分析可知，虽然江苏省财政在社会保障上的投入总量处于全国领先地位，但其财政支出对社会保障体系建设的支撑仍存在一些不足，需要加以研究解决。

3.1 财政对社会保障的投入相对不足

近年来，尽管江苏省越来越重视社会保障制度的建设，但社会保障制度的发展依然滞后于经济社会的发展，财政方面的制约、人口老龄化的加剧和地方政府追求经济发展等方面的因素使得江苏省财政社会保障仍处于较低水平[7]。虽然江苏省在社会保障投入的绝对数上领先全国，且财政社会保障支出的绝对数也逐年增加，但其社会保障投入占财政支出的比重却明显落后于全国。

例如，从前文对江苏省财政社会保障支出水平的分析中可以看出，2005年到2011年江苏省财政社会保障支出占财政总支出的比重只维持在7.13%～9.39%，低于同期全国比重，与发达国家的差距更是显著；与其他省市相比，江苏省的财政社会保障支出水平也是偏低的，并且江苏省2011年人均社会保障支出609.78元，与发达省市也有明显差距。这些数据反映出江苏省财政社会保障水平偏低，财政对社会保障的投入有待增加。

3.2 财政社会保障支出增长速度尚有加快的空间

通过前文中财政社会保障支出数据可知，2005年到2011年江苏省财政社会保障支出总量从157.07亿元增长到481.65亿元，绝对数额有了很大的增长。但是通过计算，江苏省财政社会保障支出的增长率总体低于财政总支出的增长率，表明江苏省财政近年来虽然加大了社会保障支出的力度，但与其他财政项目的支出相比，力度仍显不够。根据江苏省近年来经济发展情况看，财政社会保障支出的增长速度尚有较大的提高空间。

3.3 地区间财政社会保障支出水平存在差距

一般来讲，地方政府的社会保障财政支出很大程度上取决于地方的经济发展水平和财政收入[8]，人均财政收入高、经济越发达的地区，财政社会保障支出水平和人均社会保障财政支出也越多，因此江苏省与其他省市以及江苏省内各城市的财政社会保障支出水平也各显差异。虽然江苏省财政社会保障支出总量较大，但社会保障占财政支出比重却未体现领先水平，并且人均社会保障支出与北京市、上海市等经济发达省市还有明显的差距。江苏省内财政社会保障支出水平南北差异也比较明显，苏南地区人均财政社会保障支出高，但社会保障财政支出比重系数却低于苏中、苏北，苏中、苏北则呈现出相反态势，同时各地区内城市间财政社会保障支出水平的差异也非常明显。由此可见，缩小江苏省与其他省市以及江苏省内地区财政社会保障支出水平差异是提高整体社会保障水平的必行举措。

3.4 财政社会保障支出的监管体系不完善

从统计年鉴的数据分析看，江苏省财政社会保障支出总数位于全国较高水平，甚至高于北京、上海等经济处于全国领先水平的省市，但是现有的财政社会保障监管机制显现出不具体、不全面、可操作性弱的缺陷。再加上各地区社会保障问题存在差异性，江苏省统一制定的财政社会保障监管机制不一定能有效地检查出地级市财政部门在社会保障支出方面的问题。另外，江苏省社会保障基金管理的行政机构众多,省级与县级政府责任不清、管理不专业、使用不科学等问题严重,甚至存在贪污腐败现象，造成基金无法实现社会保障的作用,部分居民对社会保障丧失信心,甚至放弃参与社会保障[9]。

4 完善江苏省财政社会保障支出的建议

4.1 加大财政对社会保障的投入力度

江苏省经济发展水平和人均GDP逐年提高，财政政策需要贯彻落实可持续发展观，注重人民生活水平与经济发展相协调，人民生活水平的高低是社会保障程度的重要体现。应当继续加大财政对社会保障的支出力度，向重点社会保障项目倾斜，逐步将江苏省社会保障支出占财政总支出的比重提高到全国的平均水平。与此同时，江苏省可以根据省内的地区特点确定具体的社会保障水平，尽量做到社会保障工作与经济社会发展相适应。对苏中、苏北经济条件相对落后的地区，尤其要确保财政对养老保险、医疗保险等社会保险和社会救济的投入落实到位；对社会保障建设比较领先的地区，继续扩大养老保险覆盖面，提高医保报销比例，进一步深化建设养老保险、医疗保险等百姓关心的项目[10]。

4.2 提高经济发展的质量和效益，保证财政社会保障支出的稳定增长

充足的财政收入是提高财政社会保障支出水平的前提条件，而财政收入的增加依赖经济的发展，因而经济的稳定增长是保持财政社会保障支出平稳增速的基本保证[2]33。由于江苏省内外商投资企业的数量、资金规模逐年增加，这些企业对当地就业、财政收入和经济发展都起着不可忽视的促进作用，然而江苏省经济也受制于国际经济环境，例如，2008年国际金融危机对省内大部分地区经济及财政收入造成巨大的负面影响。因此，江苏省在吸引、利用外来资金的同时，应当积极发展省内品牌企业，鼓励这些企业做大、做强；同时也应关注资源、环境与经济的协调发展，实现经济发展的可持续性，在此基础上适度提高财政社会保障支出的增长速度，以此实现财政社会保障支出与经济发展相适应。

4.3 缩小地区间财政社会保障水平的差异

由于各省份的财政社会保障各具特色，省内各地区的财政社会保障水平也呈现出差异，因此，要提高江苏省整体的财政社会保障水平，就必须缩小省际和省内财政社会保障支出水平的差距。首先，应该扩大社会保障网的覆盖面，充分体现社会保障的公平性[11]。在现有社会保障的基础上，继续扩大覆盖面，注重对苏中、苏北经济相对落后地区财政社会保障的投入，尤其要加大农村地区财政社会保障支出的投入。例如，加快新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度的推广，逐步提高保障标准，早日实现全面覆盖。其次，借鉴社会保障制度的成功经验。江苏省内其他城市可以借鉴苏州、南京等城市在实行城乡统一的社会保险制度的成功经验，有重点地提高财政社会保障投入项目，缩小地区间人均社会保障支出的差距，力求最终实现省内、省际财政社会保障水平逐步趋同的目标。

4.4 完善财政社会保障支出的监管机制

江苏省级和各市级政府应加大对财政支出滥用、误用等违法行为的惩罚力度，江苏省财政部门内部可设立财政支出监管部门，确保财政支出运用到实处，同时地级市政府可探索建立独立的社会保障基金运营机构,负责社会保障基金使用到具体社会保障项目的建设，充分实现保值增值[12]。

制定实施专项财政社会保障支出的省、市、县三级对账制度，定期选取社会保障项目进行检查，将对账制度纳入日常监管工作，进一步规范与地方财政部门的工作关系。省级政府监管部门主动与审计、证券、国资等监管部门合作的同时，分别在季末、年中、年末对各级财政部门的财政社会保障收支情况实施会计信息质量检查。此外，对非重点社会保障项目进行临时抽查，确保这些社会保障项目的收支符合财政要求。

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