孙宇 季长华 王旭洲

摘要：近年来，防洪评价在水行政主管部门涉河建设项目审批工作中提到了一个非常重要和不可或缺的高度。文章通过西气东输二线的防洪评价工作实践，对油气管道工程河流穿越防洪评价工作如何开展提出了作者的观点。

关键词：河流穿越；防洪评价；工作模式；阶段标准

中图分类号：TE973 文献标识码：A 文章编号：1009-2374（2013）29-0086-04

1 概述

随着水利、环保等政府相关主管单位对建设项目的审批制度日趋完善和严格，对建设项目的前期规划设计到最后的竣工验收，提出了越来越高的要求。这有利于改善国内工程建设环境、提高工程质量，利于长远发展。

以水利为例，自2006年水利部发布《关于进一步加强河道管理范围内建设项目管理的通知》（水建管【2006】190号）之后，各省区和各流域水行政主管部门逐渐规范了涉河建设项目的审批制度，并加大了执行力度。目前涉河建设项目审批大体有以下三个程序：

1.1 规划设计阶段

建设单位进行选址申报—水行政主管部门审批（前两项仅适用于点性工程，对于线性工程，一般仅口头征求意见即可，即便正式提交申报材料，水行政主管部门一般也不会出书面许可意见）—建设单位组织相关单位开展设计和编制防洪评价工作，并将防洪评价报告提交水行政主管部门，进入审批程序—水行政主管部门审查防洪评价报告，并出具涉河建设项目许可文件。

1.2 施工准备阶段

建设单位或施工单位携水行政主管部门前期出具的许可文件、防洪评价报告、施工图设计文件和施工组织设计，到水行政主管部门办理施工许可手续—水行政主管部门进行审查，并出具施工许可文件。

1.3 施工及验收阶段

在水行政主管部门现场监督下施工（一般只在重要性高的河流处的施工中进行现场监督）—完工后，水行政主管部门参与竣工验收。

虽然在工程建设中增加了很多繁琐的程序、在某方面影响了工程进展，但通过近几年灾害性天气和洪水的检验，在严格按照审批制度执行的涉河建设项目中，极少发生水毁事故。

涉河建设项目审批中最重要的一环是防洪评价工作。防洪评价工作的作用除了程序需要外，最有意义的是在报告编制和审查中，也是对建设工程选址和方案合理性的审查和验证，从水行政主管部门角度为建设工程把关。

但由于防洪评价是近年来诞生的新兴事物，虽然水行政主管部门出台了一些政策和规定，但还不完善。全国各省区和流域的要求均不相同，执行力也不同。另外不同性质的建设项目，在开展防洪评价工作时，其适宜开展工作的阶段、工作模式以及出现的问题均不相同。所以在具体操作时，容易发生这样那样的问题。

本文总结了在开展西气东输二线（以下简称：西二线）河流穿越防洪评价工作中出现的问题，对油气管道工程河流穿越防洪评价工作如何开展提出了建议。

2 工程概况

西二线管道西起新疆霍尔果斯口岸，经西安、南昌，南下广州，东至上海，由1条干线及8条支线组成。途经15个省、自治区、直辖市和特区，沿途穿越新疆内陆河、长江、黄河、珠江四大流域。包括长江盾构隧道穿越、钱塘江盾构隧道穿越、渭河定向钻穿越等河流大中型穿越工程多达296处。根据水行政主管部门要求开展防洪评价工作的河流穿越工程多达732处，详见表1：

西二线河流穿越防洪评价工作从2008年初开始至今，历经四年，成效显著，但在工作中遇到了很多问题，使得工作的开展并不顺利，并在一定程度上增加了工作量，影响了工程进展、增加了投资。

3 西二线河流穿越防洪评价工作中存在的问题

在西二线河流穿越防洪评价工作中主要存在以下问题：防洪评价工作模式问题；评价单位工作效果问题；各水行政主管部门的审批要求不同；各水行政主管部门对开展防洪评价工作的河流标准不同；各水行政主管部门对穿越工程位置调整问题的处理方式不同。这几个问题以及带来的影响如下：

3.1 防洪评价工作模式问题

由于行业和工程的特殊性，业主委托设计单位全权负责河流穿越工程的防洪评价工作，包括委托评价单位编制防洪评价报告、报审以及到水利部门办理相关报批手续等工作。这种模式具有明显的优点和难以解决的缺点。

3.1.1 优点：

（1）可以解决业主人力资源相对不足问题。为了解决开展防洪评价工作存在的工作量大、程序复杂、周期长，需要大量的人力资源问题，采用由设计单位委托并配合评价单位编制评价报告，负责办理各项报审和报批工作的模式，经实践证明，效果总体良好。

（2）设计直接与防洪评价单位沟通，可以减少中间环节，能够及时发现并解决存在的问题，便于进度和质量控制、资料交接。

3.1.2 缺点：

（1）在办理报审和报批等手续工作中，经常会遇到一些难以解决的困难。如水利部门提出经济补偿、想承担一定的设计、咨询和施工业务时，设计单位与评价单位无权决定，需要向业主反映情况，影响工作进度。

（2）不符合建设项目程序。防洪评价及其他评价工作均应该由业主单位委托，设计及相关单位配合。

3.2 评价单位工作效果问题

在西二线河流穿越防洪评价工作中，大多单位能较好地完成任务，为前期设计、施工手续办理等工作正常进行提供了强有力的支持。但也有个别单位由于工作能力和单位体制原因，工作效果不尽人意，体现在防洪评价报告的编制进度和质量上、开展报审和报批工作的进度上以及从水行政主管部门反映的口碑上。

西二线河流穿越防洪评价工作中由此原因出现过如下几个问题：冲刷成果不准确导致穿越方案存在风险；编制报告质量差、工作态度差导致不能在防洪评价报告专家审查会一次通过，造成设计及防洪评价工作的反复，增加了工作量和费用，影响了工作进度；编制报告进度慢、外协能力差，影响了工作进度。

3.3 各水行政主管部门的审批要求不同问题

防洪评价作为水行政主管部门涉河建设项目审批程序中所需开展的重要工作。各水行政主管部门的要求均

不同。

3.3.1 阶段要求：

大多省区及流域水行政主管部门一般要求涉河建设项目需要在可研阶段开展防洪评价工作。但由于长输管道、公路、铁路、输电线路等线性工程的工程特点，导致无法按此要求操作，所以水行政主管部门对此也没有硬性规定。允许根据具体工程特点酌情择时开展，只要在工程施工前完善此程序即可。

部分省区的水行政主管部门要求最好在施工图设计阶段开展，但也没有硬性规定。这些部门对做此规定的解

释是：

（1）水行政主管部门一般不对河流穿越方案做具体要求，只要工程施工及运营过程中将对河道、堤防的影响降到最低或完工并恢复后，对河道、堤防的影响最小

即可。

（2）水行政主管部门要求防洪评价报告中应包含穿越工程的施工方案、施工时间安排、应急抢险预案等内容。这样才能更充分地对穿越工程与河流、堤防之间的相互影响进行评估。而对于油气管道工程，这些只有在施工图设计阶段，甚至施工单位介入后才能提供。

3.3.2 深度要求。根据西二线防洪评价工作的开展情况，可以判断：西部经济较落后地区对防洪评价的深度要求较低，一般要求上报的设计文件和防洪评价报告中关于方案的内容达到初步设计深度，并且从大的方案上能够对河道、堤防的影响最低即可，很少提出细节方面的要求。

东部和南部经济较发达地区对防洪评价的深度要求较高，一般要求防洪评价报告中必须包含穿跨越工程的施工方案、施工时间安排、应急抢险预案等内容。因为没有硬性规定，所以各省区水行政主管部门执行的力度不一致，较严格的有浙江省、山东省等。

3.3.3 审批要求。

大多省区水行政主管部门一般在建设项目防洪评价报告通过审查后，即可对建设项目进行批复，区别只是在于各自的审批流程不同。

山东省是目前发现的一个例外，山东省水利厅要求建设项目防洪评价报告通过审查后，还需由建设单位缴纳河道占用补偿费和施工押金，最后才能出具批复文件。

3.4 各水行政主管部门对开展防洪评价工作的河流标准不同问题

在建设西二线工程以前的油气管道项目时，防洪评价还没有成为一种制度。各水行政主管部门一般只要求在长江、黄河、渭河等规模大、重要性极高的河流进行工程建设时，才要求开展防洪评价工作。

在开展西二线项目防洪评价工作时，新疆、甘肃等西部省份和湖北、江西等个别东部省份对开展防洪评价工作的河流标准要求也不严格，除规模较大、河道或堤防重要性高、冲刷较严重、游荡性以及灾害性的河流必须开展防洪评价工作外，其余影响不大的河流均无硬性要求。

大多东部省区和流域水行政主管部门均要求管道穿越的所有河流（包括规模很小的河流）都需要开展防洪评价工作。对于油气管道工程，因不同设计阶段设计深度不同，导致非单出图设计的河流小型穿越在初步设计阶段无法满足防洪评价工作需要，只能推迟到施工图设计阶段才能部分解决，导致部分工作不能正常开展。

3.4.1 如上海支干线开展防洪评价工作的河流穿越434处，防洪评价工作从2008年开始到2011年完成，历经4年时间。

3.4.2 干线陕西段、江西段及南宁支干线广东段、泰安支干线山东段均有大批河流小型穿越工程为满足防洪评价需要，专门补做了详细勘察工作。

3.5 各水行政主管部门对穿越工程位置调整问题的处理方式不同问题

对于油气管道河流穿越工程，如果在防洪评价工作完成，并取得批复文件之后，穿越位置发生了调整，水行政主管部门一般视位置调整距离的远近及周边的环境区别采取不同的处理方式。如：

3.5.1 当调整距离较远或调整前后河道情况不一致时，则水行政主管部门难以判断原来编制的防洪评价报告结论和审查结论是否适用于新位置的穿越方案，往往要求重新编制防洪评价报告，重新走审批程序。

3.5.2 当调整距离较近，并且调整前后河道情况基本无变化时，水行政主管部门可以判断原来编制的防洪评价报告结论和审查结论适用于新位置的穿越方案，分不同情况，有如下两种处理方式：

（1）如果位置调整后，周边环境变化较大，与第三方干扰较大时，需重新编制防洪评价报告，重新走审批程序。如长三角、珠三角等经济发达地区，这种情况普遍存在。如上海支干线萧山区境内第二次浦阳江穿越，由于萧山段线路发生大范围改线，导致浦阳江穿越位置调整了75m，根据要求，重新开展防洪评价工作；广州-深圳支干线潖江二河、龙江河等多条河流穿越因线路改线导致穿越位置发生变化，最小调整距离不足30m，但根据要求，全部重新开展防洪评价工作。

（2）如果位置调整后，周边环境变化不大时，一般要求建设单位进行工程位置变更程序，将新位置的设计图纸及相关文件提交水行政主管部门验证后备案即可。审批制度严格的部门会重新出具涉河建设项目许可文件。而对于西部省区，则不需要重新请示水行政主管部门，直接在新位置施工即可。

3.5.3 当穿越位置发生微调时，一般不需要重新请示水行政主管部门，直接在新位置施工即可。但很难界定微调的概念，为了避免可能带来的不必要的程序上的麻烦，除非有必须调整位置的原因，否则施工的位置要与防洪评价报告中一致。

4 对油气管道工程河流穿越防洪评价工作的

建议

针对上述问题以及在西二线河流穿越防洪评价工作中的经验，对油气管道工程河流穿越防洪评价工作提出如下建议：

4.1 防洪评价工作模式问题

虽然西二线工程采用的设计单位代业主负责河流穿越工程的防洪评价工作的模式具有明显的优点，而且效果良好，但不符合建设项目程序。

为了工程建设的合规性，应由业主负责防洪评价工作的委托、合同签署及各项管理工作。设计及相关单位积极配合。

4.2 评价单位的选择问题

西二线的防洪评价单位均通过招标方式在技术和商务两方面择优选取。期间，由于自身的经验和认识变化问题，按时间顺序经历了开始面向全国招标，后来面向穿越工程所在的地方评价单位招标，最后回到面向全国招标的过程。

4.2.1 面向全国招标阶段。项目开始时，面对全国范围的具备防洪评价资质的单位招标，开展了西二线的控制性河流穿越工程及一些河流大型穿越工程的防洪评价

工作。

由于防洪评价作为新兴事物，设计、评价单位以及水行政主管部门对河流穿越防洪评价工作的开展还处于探索和磨合阶段，在工作初期，进度和效果一般。并且，由于西二线工程对进度要求的特殊性，人为防洪评价工作进展滞后，不能满足工程需要。初步判断是评价单位能力问题和跨地域开展工作难度大的问题。

4.2.2 面向穿越工程所在的地方评价单位招标。在选择东段干线和部分支干线河流穿越防洪评价单位时，采用了面向穿越工程所在的地方评价单位招标的方式选择了一些地方水利厅直属的评价单位。而工作结果是：进度和效果基本与项目起始阶段选择的单位一致，个别单位的工作效果甚至更差。

经过工作实践检验，认为地方评价单位的工作能力和效果不一定比系统外的单位更好。根据存在的问题初步判断，选择地方评价单位可能存在以下三个问题：

（1）选择穿越工程所在地域内的地方评价单位，选择面窄，并且间接评价费用偏高。

（2）地方评价单位与水行政主管单位属系统内单位，甚至有上下级关系，虽然具有关系优势，利于开展外协工作。但也正是由于这种原因，导致缺乏服务意识，工作不主动，致使工作进度和效果反而不如外系统单位。

（3）由于地方评价单位与水行政主管单位的特殊关系，无法按合同规定约束评价单位。否则，就可能带来评价单位通过水行政主管单位给工程建设设置阻力。

4.2.3 面向全国招标阶段。相对于选择地方评价单位带来的问题，跨地域选择评价单位则具有显著优势：（1）跨地域选择评价单位，选择面宽，可以选择技术能力和外协能力强的单位，并且间接导致评价费用偏高；（2）服务态度好；（3）能够按合同规定约束评价单位。

通过项目中后期的防洪评价工作开展情况和效果表明：面向全国招标选择评价单位更有利于工作开展。

因此在油气管道工程选择河流穿越防洪评价单位时，建议面向全国招标选择。有特殊规定和要求的情况除外。

4.3 开展防洪评价工作的阶段

鉴于油气管道工程的特点，建议在初步设计阶段正式启动防洪评价工作。

为了便于后续工作的开展，可以在可行性研究阶段选择评价单位，能够尽早开展防洪评价前期调研工作，并且在必要时为初步设计阶段的穿越位置选址提出好的建议。

4.4 河流标准问题

根据西二线工作经验，大多东部省区和流域水行政主管部门均要求管道穿越的所有河流（包括规模很小的河流）都需要开展防洪评价工作。

而且，自2011年起，水利部在全国范围内启动了小河流规划整治项目，几千条小河流、沟渠的设防标准均有所提高。可以说，针对所有河流开展防洪评价工作是一种

趋势。

因此，建议业主委托评价单位开展管道穿越的所有河流的防洪评价工作，在前期就彻底解决防洪评价问题，为最后的施工扫清障碍。

而对于可能不要求对所有河流进行评价的省区，为了节约费用、加快进度，也可以对工程范围模糊化，请评价单位承担该油气管道工程所经地区需要做评价的所有河流穿越的防洪评价工作。但这样将存在一定的费用风险、进度风险和施工阶段水行政主管单位再次提出补充评价的要求的风险。因此，不建议采用。

4.5 对防洪评价单位的建议

针对油气管道工程的特点，对防洪评价单位开展工作提出以下六点建议：

4.5.1 严格按照防洪评价报告编制导、则编制报告，保证报告质量，并对设计方案提出建设性的建议。

4.5.2 与业主保持畅通的沟通渠道，工作中遇到问题及时汇报、沟通。由于业主对水利行业的一些规定不太了解，需评价单位及时提醒。

4.5.3 与设计保持畅通的沟通渠道，及时与设计进行资料交接和方案探讨。尤其及时提供河势分析和冲刷计算成果，在收到设计方案后，及时分析设计方案与河道、堤防之间的相互影响，在设计方案终稿之前，向设计提出防护和补救措施的建议。

4.5.4 加强与水行政主管部门人员及专家的联系与沟通，在将防洪评价报告正式报审前，请相关领导和专家预审，提前根据专家意见修改。防止正式专家评审会中出现提出问题过多，甚至全部推翻的情况发生。

4.5.5 根据西二线小河流穿越防洪评价工作经验，如果受设计阶段制约，不能提交小河流穿越的具体方案，建议协调水行政主管部门和业主、设计单位，简化对小河流穿越的防洪评价内容。如：对没有设计方案的小河流穿越进行列表说明，针对不同穿越方式、不同类型的小河流穿越工程提供典型方案图，并有针对性地提出原则性的方案说明，最后统一进行评价。

4.5.6 学习、收集、归纳各种穿越方案的典型图，以及主要的施工方案、主要防洪影响、施工周期、度汛方案等。在防洪评价报告的编制中可以有选择地作为素材

选用。

4.6 对设计单位的建议

根据西二线工作经验，在设计和防洪评价工作配合中，对设计单位提出以下四点建议：

4.6.1 与业主和评价单位保持畅通的沟通渠道，掌握相关工作的进度和存在问题。并及时通过业主向评价单位提交勘察、测量及设计方案等资料，及时与评价单位沟通、探讨防护和补救措施。

4.6.2 配合业主、评价单位做好防洪评价报告审查工作，建议在参加评审会之前做好汇报方案的准备，包括制作PPT汇报材料和做好回答水利专家对方案提出的各种相关问题。防止正式专家评审会中出现质疑设计方案的情况

发生。

4.6.3 根据西二线小河流穿越防洪评价工作经验，如果受设计阶段制约，现阶段没有具体设计方案，应配合业主和评价单位，根据需要提供资料。如对没有设计方案的小河流穿越提供列表，并针对不同穿越方式、不同类型的小河流穿越工程提供方案典型图，有针对性地提出原则性的方案说明。

4.6.4 在设计中不要片面地为了降低投资和工作量，而减少单出图设计的河流穿越工程数量。在设计阶段前期，应结合水行政主管单位的要求和评价单位的建议，适当增加单出图设计的河流穿越数量。以满足防洪评价报告的编制和审批工作的需要。

5 结语

西二线河流穿越防洪评价工作从2008年初开始至今，历经四年，已基本完成、成效显著；但在工作中也遇到了很多问题。通过西气东输二线的防洪评价工作实践，对工作中出现的问题进行了分析和总结，并对油气管道工程河流穿越防洪评价工作如何开展提出了建议；在后续管道工程开展河流穿越防洪评价工作时，能够起到一定的借鉴作用。