试析民族地区地方责任政府管理手段的优化

2013-10-10徐铜柱

湖北民族大学学报（哲学社会科学版） 2013年6期

徐铜柱

(湖北民族学院文学与传媒学院，湖北恩施445000)

民族地区地方责任政府建设离不开管理方法和手段的创新与优化。目前，地方政府除了进一步完善以政策、经济、法律和行政为主导的传统手段外，还应根据社会管理的新形势、新情况、新任务的要求，改革管理方式，不断创新和优化管理手段，才能充分发挥地方政府的职能作用，推进民族地区的快速发展。民族地区地方政府应从僵化的官僚等级思维转化为富有效率的市场经济思维，弘扬企业家精神，充分调动社会主体的积极性和创造性，增强政府履责实效。根据民族地区社会建设与管理的任务和目标要求，地方政府应努力优化合同化管理、政府绩效管理和电子政务管理，并提升多种方法综合运用的能力。

一、政府实现责任目标与合同化管理手段的优化

地方政府有责任为公众提供其所需的公共产品与公共服务，但由于民族地区地方政府能力有限，满足不了社会及公众的需求，应该通过有效手段调动其他社会主体参与到公共服务的供给主体中来。实践证明，合同化管理手段就是有效方法。政府合同化管理在西方已有较成熟的运作模式，在我国还处于发展阶段。所谓合同化管理，一般是指政府通过与营利或非营利性民间组织签订承包合同，以实现在某一公共服务领域的相互合作。［1］有资料显示，美国常见的64项市政服务中，平均有23%的项目以合同的方式承包给私营部门(包括各种非营利组织)。在州政府的业务中，平均有14%的业务项目通过合同的方式外包给私人部门。［2］

地方政府完全可以将道路维修、城市绿化、垃圾的清理、街道卫生、路灯维护、公园管理等责任以合同承包方式转交给有资质的企业和公益性组织，让他们为社

会提供服务。改革开放以后，随着市场经济的发展，地方政府与企业和非营利性公共组织的关系亦随之发生改变，政府不再是公共服务的垄断者，开始以合同外包等方式让企业和公益性组织为社会提供公共服务。

(一)地方政府实施合同化管理的意义

合同化管理是相对传统的管理手段而言的，它是政府社会管理水平提高的具体体现，是实现有限政府理念的有效措施，是政府与时俱进地管理社会公共事务的一种手段，对责任政府建设有着重要的意义。

1．有利于降低政府管理成本，建设廉洁政府。政府与企业等公益性组织签订公共服务合同，是建立在双方同意的基础之上，按照合同条款的规定实现各自的目的，合同项目的承包方具有自觉履行合同的积极性，无需像传统方法那样去进行思想政治工作、组织发动工作、关系协调工作等等，这就降低了政府组织管理成本。合同管理可有效回避民族地区政府管理过程中不计成本的大手大脚的习惯，为廉洁政府建设创造条件。同时，企业为了获取更高的利润会不断优化实施方案、创新管理技术、以提高管理效率。西方国家专门对政府合同外包的成本进行了研究，那些由政府自身提供的公共服务成本都要比承包商高出30%左右，如下表数据所示：

资料来源：郑苍松：政府合同外包治理研究——以福建城市垃圾处理为例，福建师范大学硕士学位论文，2010年

2．有利于社会事业全面协调发展。责任政府的有限性决定了政府只能是有所为有所不为，政府采用市场机制把一部分社会公共产品和公共服务的供给交给市场去完成，既为自身建设减轻了压力，又发挥了其他市场主体的能动性，能及时高效地提供公共服务。由于社会事业的多样性和政府能力的有限性，运用合同承包的方式为民族地区的公众提供服务是现代公共管理的基本要求。企业为了赢利和得到持续性的发展，不得不运用自己的商业资源、管理经验、专业技术和专业人员为公众提供满意的产品，树立自己的良好形象，甚至展示自己的社会责任，实现企业与政府服务的“双赢”。

3．有利于优化政府与市场的职能关系。政府的合同管理能力作为政府整体管理能力的组成部分，是民族地区责任政府建设的重要内容。政府实行合同化管理可优化政府与市场的关系，提升政府管理能力。一方面，政府将自己的任务进行合理划分，能给市场的交给市场去做，自己可集中精力考虑重大的全局的问题，避免陷入繁琐的具体事务之中。另一方面，提高政府合同策划与控制能力。政府合同的内容非常丰富和复杂，合同策划十分重要。比如如何将项目分解成几个独立的合同，采用什么样的委托方式和承包方式，相关合同在内容上、组织上、技术上、时间上的协调等。［3］除此之外，合同签订时并不一定考虑到所有问题或掌握全部信息，特别是一些大项目更具复杂性，合同在执行过程中出现新问题，政府要能及时控制合同变更的能力。

(二)地方政府合同化管理的优化

1．重视合同管理。合同管理是政府购买公共服务的重要手段，在社会建设和管理中发挥着越来越重要的作用。民族地方政府应转变政府在公共服务供给上独当一面的传统认识观念，把政府购买公共服务与政府职能转变、提高政府服务效能紧密结合起来。政府通过合同外包方式将企业及社会组织吸纳到公共服务的体系中来，增强社会组织参与公共服务的热情，培养他们的社会责任感，扩大公共服务范围，最终解决政府公共服务能力不足的问题。因此，民族地区地方政府应学习和借鉴发达地区合同管理的先进经验。例如，2013年北京市计划安排8000万元市社会建设专项资金，向社会组织购买500个公共服务项目，主要包括社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务、社会建设、决策研究、信息咨询服务等方面。2010年以来，北京市已连续3年累计投入2亿元，购买社会组织公共服务项目 1029个。［4］

2．合同招标应公平、公正和透明。合同招标是合同管理核心内容，必须做到公平、公正、透明才能确保合同管理的质量和效果。之所以要进行合同招标，就是为了引入竞争机制，让更多有资质的公共服务提供者参与竞争，在比较中选择最优者，才能保障其提供的公共服务质量满足社会的需要。但是，合同招标也是最容易产生腐败的环节，稍有不慎就会降低合同管理的效果，影响政府的声誉。解决的办法是通过制度和机制确保公平、公正、透明的实现。具体要求：首先，加强宣传，多渠道传播招标信息，让更多的市场主体参与竞争。其次，公平对待竞标者，只要具有资质的都应一视同仁，不管姓“国”姓“私”，都要给其机会，创造竞争压力。第三，组建与竞标者无利益关系的评审小组，制定统一的标准和评分细则，确保评审小组独立评审。第四，及时公开招标要求、招标过程、招标结果，不为腐败等行为留下机会和空间。

3．健全政府合同管理机制，规避合同管理风险。政府合同管理还需要相应的机制来保证其有效运行，促进合同管理的规范性。首先，建立竞争机制。既然要实施合同管理，就是为了选择更优质的服务，选择不能只对一家单位，否则就不叫选择，招标就没有意义。合同签订前，政府应创造条件让更多的组织单位参与竞争，可以规定参与竞标组织的最低数量(如3家及以上)，低于最低数量不予进行。其次，建立监督机制。合同管理也要实行严厉的监督，并且是全过程的监督。招标前对合同内容进行审核，对参与竞标单位的资质审查、对评审小组人员选择的审核、对程序实施监督、对结果进行复核、对合同执行情况进行检查等等。不仅要监督合同是否按时按标准进行，还要监督合同管理者与企业等组织是否存在不正当利益关系，从而最大限度规避风险。第三，建立调适机制。合同管理是一个专业性很强的复杂的系统工程，尤其是对一些重大项目的管理，必须将合同分成若干个独立的子合同，由于内容的广泛性和关系的复杂性，特别是一些外力作用甚至是不可抗拒的力量的影响，合同在执行中内容会发生变化，关系需要调整，这就需要政府建立合同管理的调适机制，及时调整相关内容和重新协调各种关系，确保合同不偏离方向。

4．提高政府合同管理人员的素质和能力。政府合同管理具有很强的专业性，合同管理的效果与政府合同管理人员的素质紧密相连。首先是增强合同管理人员的责任意识和法纪观念。合同签定后还要强化监管责任，确保私人部门认真履行合同。这就需要政府合同管理人员增强责任感，按照法律程序自觉实施监管。其次是培养合同管理人员的专业素养。必须对政府合同管理者进行相关知识和业务技能的培训，比如给合同管理作预算的能力、给合同作评估的能力、懂得并运用《合同法》等相关法规的能力、对合同实施监管的能力、掌控合同变更的能力等等。只有具备高素质的合同管理者，责任政府管理手段的优化目标才能更好实现。

二、政府提高履责实效与绩效管理手段的优化

政府有效履责一般通过政府绩效反映出来。政府绩效是指政府在社会管理中运用公共权力管理公共事务，提供公共产品和公共服务，实现公共目标所取得的成绩和效益。政府绩效管理是政府适应社会公共需求的变化，不断创新政府管理模式，提高政府社会管理能力，增强政府社会管理绩效的一种管理手段。民族地区政府采用绩效管理是市场化理念在政府组织中运用的结果，成本理念、效益理念、资源的优化配置等理念贯穿于政府的实践中，有利于提高民族地区地方政府的管理水平和服务质量。

(一)地方政府推行绩效管理的意义

绩效管理的核心内容就是要对实际绩效进行评估，并根据评估结果决定奖惩。用绩效衡量工作成绩，政府不敢懈怠，增强责任意识，对公众负责，主动提高政府在服务、效率、公平等方面的服务质量，增强公众的满意度。

1．有利于形成良好的竞争机制。政府绩效通过绩效考核得以确认，并根据确认的结果决定奖惩，这在政府内部给各部门造成一种压力，都害怕被惩罚，于是部门之间相互竞争，更好地激发领导和公职人员的积极性和动力。同时，公众对政府部门的绩效也有一个选择权利，部门绩效高、服务质量好的部门得到公众的认可与好评，反之则遭到公众的批评与否定，公众的认可与选择成为绩效管理的一个重要衡量标准，也对政府部门之间的竞争产生一种推力。

2．有利于资源的有效配置。绩效管理必须考虑成本—效益问题，政府在进行公共目标的选择与设计时，尽量减少成本，提高效益，以达到把有限的资源配置合理、使其发挥最大效益之目的。

(二)地方政府绩效管理手段的优化

绩效管理作为企业一种有效的方法被引入政府组织，表明政府传统管理理念的转变，实属难能可贵。但也并非一蹴而就，因为政府毕竟不同于企业，企业绩效管理的很多操作办法不可完全移植到政府管理中来，要么需要一个过程，要么需要一定程度的创新，因此，不断优化政府绩效管理就成为必然过程。

1．加强政府绩效管理的立法进程。目前绩效管理已得到政府等公共组织的高度重视，许多地方政府都已或多或少在实行绩效管理，有的甚至取得了显著成效。然而，理论上的重要性和实际中的地位还有差距，主要表现在绩效管理的地位和权威性不够，约束力不强，原因就是没有相应的制度或法律作支撑。优化政府绩效管理效果，首要任务是以立法的形式规定绩效管理在责任政府建设中的地位;其次是成立绩效考核机构，明确相应的调查、监督、考核权利;第三是规范考评程序和信息反馈路径。

2．健全政府绩效管理的运行机制。首先是建立激励机制。绩效管理的首要环节是确立绩效目标，通过目标设计激励部门和员工增强信心和动力。其次，完善沟通协调机制。政府绩效包含整体绩效和部门绩效，在实施过程中各部门难免会产生摩擦和利益冲突等问题，政府绩效管理机构应担当沟通协调的责任，按程序及时缓解。第三，公众参与机制。民主政治不断发展，公众权利意识不断增强，评价政府绩效不能只是政府自己说了算，要让更多的主体参与到政府绩效的考评中来。通过公民的参与将事实(数据资料)与价值取向(公众的偏好)结合起来，增加政府绩效考核的社会关联度，选择那些最需要控制又最能体现对公众负责的项目纳入绩效考核指标，从而确保公共服务的供给符合公民的偏好。［5］按照这一要求实行的绩效管理既可帮助政府时刻以民众的需求为指引，还能让政府时刻接受公民的监督，增强政府的透明度。

3．创新政府绩效评估手段。科学合理的绩效评估是政府绩效管理成功与否的关键。目前，由于相关法律和制度规章建设滞后，对政府究竟如何进行评估还存在较大的争议，各地做法也不尽相同。结合地方政府社会管理水平的现实状况，对政府绩效的评估应采取“主体多元、内外结合”的模式进行。除政府内部上级评价外，其他相关社会主体如人大、司法、企业、第三部门和公众都按照相关机制参与评估。比如，珠海市从1999年开始实行的“万人评议政府”就是为了转变机关工作作风、优化发展“软环境”而对政府相关部门的绩效进行评估的有效方法，即每年年底政府向社会发放1万张评估票，专门评价政府部门的工作作风和工作绩效，其中参与的主体是企业和公众。从1999年到2007年举行了7次年终考评活动，企业在历次的参与考评的票数比例分别是 55%(1999年)、70%(2001年)、70%(2002 年)、70%(2003 年)、43．6%(2004 年)、42．3%(2005年)、40%(2007年)，7次企业平均票数达到56%。［6］政府绩效结果应充分尊重企业及社会公众的意见，才能使政府的绩效管理步入健康发展的轨道。

三、政府提供优质服务与电子政务手段的优化

随着全球化进程的加快和信息化建设步伐的提速，电子政务不仅已成为各国政府相继采纳并大力发展的一种重要的政府管理形式，而且对传统政府的管理模式产生前所未有的冲击。民族地区责任政府建设不仅离不开信息化技术的支撑，而且也应该将电子政务的工作管理模式作为建设的重要内容，并且通过不断优化电子政务的质量来推进责任政府建设整体水平的提升。关于电子政务的定义，本文认为，电子政务是指政府运用现代信息技术，打破传统组织机构的界限，转变政府职能，优化政府原有工作流程，高效处理公共事务、快捷办理管理政务、及时提供公共服务的一种政府管理手段和模式。电子政务的实施主体是政府，在我国包括党委、政府、人大、政协等一切公共机构;电子政务所依赖的是以计算机为主体的现代信息技术、网络以及通讯技术;电子政务的核心是政府管理社会的公共事务，电子技术只是实现管理目标的手段;电子政务具有开放、透明、虚拟的相互联系和依存的特征。［7］

(一)地方政府实施电子政务的意义

电子政务水平既展示一个国家和地区的综合实力，又依赖于国家和地区经济社会发展的水平。当前，民族地区正处于经济转型、政府改革、社会转轨和社会问题多发的特殊时期，加快电子政务建设有着十分重要的现实意义。

1．有利于提升政府市场监管的职能。由于我国还处于社会主义初级阶段的特殊时期，政府管理市场经济的方式方法还不完善，市场经济的管理体制还不健全，地方政府管理经济的水平还比较低，这些都要求地方政府切实增强驾驭市场经济的宏观能力，对市场进行有效的监管，方能确保市场经济健康有序地发展。传统政府的管理手段具有迟缓、僵化、封闭的特点，而电子政务作为一种新型的管理手段，其高效、快捷、透明、公开的特点正好弥补传统政府手段的不足，它可以帮助政府收集市场信息、监测企业动态，识别市场中的各种问题，为地方政府有效监管市场提供决策信息。

2．有利于促进政府职能转变。责任政府建设要求从以政府为主体的管制型方式转向以公众和社会为主体的服务型方式，电子政务正好适应这一转变的需要，政府依托于电子信息技术手段和网络平台为公众提供服务，及时回应公众和社会的需求。这一便捷的服务方式客观上迫使政府转变职能，主动适应电子政务发展的需要。以网络舆情为例，随着信息技术的发展，政府的很多行为都置于公众的监督之下，稍有不慎就会在网上掀起网络舆情，导致政府处于被动局面。比如2009年发生在湖北巴东的邓玉娇案、2012年河南光山“12．14”校园伤害案、湖北利川冉建新案等等都造成了网络舆情，导致政府在处理时陷于被动。政府公共事务管理的领域中因信息化带来许多全新的问题，如网上诈骗、信息安全、网络舆情等等，对这些新问题的管理需要政府及时作出职能调整，主动面对信息浪潮，提升政府应对网络安全等问题的能力。

3．有利于提高政府办事效率，降低运行成本。电子政务主要通过网络信息平台发布信息、宣传政策、提供服务，只要网络覆盖的地方都能共同享有，避免以往办事都非得到政府相关部门登门办理。这既为老百姓节省了时间，也给政府减少了程序，提高了政府为公众办事的效率。同时，电子政务倡导无纸化办公，公文履行通过网上进行，减少了以往文件打印、文件传送、文件保管等物质化管理方式，降低政府运行成本。

4．有利于提高政府决策质量。电子政务为公众参政议政提供了方便快捷的途径。传统政府管理手段普通老百姓苦于没有合适的路径为政府建言献策，而公众自身的利益诉求也难以及时表达给政府，政府民主管理水平不高。电子政务作为一种快捷的信息交流平台，公众的意见和诉求会及时传递给政府，政府也会认真对待公众的意见和建议，并作为决策的参考依据。

(二)地方政府电子政务管理手段的优化

1．加快电子政务立法进程。电子政务虽然已取得了可喜的成就，但各地发展水平不均等、推进步伐不一致，没有统一的法律规范给予引导，因此，地方政府电子政务的质量和标准也呈现出多样化的局面。责任政府需要电子政务更加科学规范，根据目前情况唯有通过立法来规范电子政务的各项内容：比如制定广播电视、电信、软件、互联网、信息安全等方面的法律及相关措施;完善公共信息资源管理、电子商务安全交易、网上知识产权保护、数据保护、网络管理等方面的法律法规;严厉打击网络犯罪和计算机犯罪等等。通过立法来规范电子政务的程序、范围、监管、模式等内容，促进电子政务有序发展。

2．更新观念，做好规划。电子政务涉及内容广泛，是一项庞大而系统的工程，需要政府首先从观念上更新，正确认识电子政务的重要性，把电子政务建设作为责任政府建设的有机组成部分，不断开发和更新政府的工作流程，促使电子政务创新与发展同步。除此之外，做好规划是确保电子政务健康发展的前提条件。地方政府应成立相应的领导机构，负责本地区电子政务建设的具体工作。要将电子政务建设纳入地方政府总体发展规划，明确规定政府各部门建设的目标和任务，做到目标明确、层次清晰、分步推进、效果良好。

3．加大投入，强化自主品牌的开发力度。电子政务需要先进的技术设备与之相适应，地方政府需运用战略思维来看待，不能为眼前的利益而忽略对电子政务建设的经费投入。相关设备一般是初始安装较贵，后期只需维护费用，政府应将相关经费列入政府建设预算，划拨专款保障电子政务的发展。经费来源应包括中央专项资金和地方政府专项资金两部分，对民族地区和贫困地区应加大中央政府的扶持力度。同时，加强自主知识产权的技术研究开发力度，防止国外技术垄断造成管理成本增加，减少技术上对国外的依赖度，增强国产电子政务管理软件的开发力度，促进国内信息产业的发展。

4．提高网络安全管理能力。网络安全是世界各国都无法回避的现实问题，同时也是世界各国正在加以研究的全新课题。对于网络安全问题要有客观地认识：一方面不能因为存在网络安全问题而“谈虎色变”，拒绝电子政务;另一方面，不能认为保护网络安全工作的艰巨性而“无所作为”，对电子政务建设失去信心。其实，只要政府官员和管理人员增强自信心，强化安全意识，创新管理流程，开发新的产品，就能有效预防网络安全事故的发生。

四、政府解决复杂问题与多种方法的综合运用

民族地区在发展过程中矛盾甚多，地方政府在社会管理实践中涉及到多方面的工作，不同的性质、不同的内容、不同的工作对象、不同的环境等都对政府工作的方式方法有着不完全相同的要求，地方政府在工作中就不能“一刀切”，应根据民族地区的环境和具体问题选择不同的方法，特别是在处理群体性突发事件等问题时必须多种方法综合运用。因此，改革传统方法，优化现代方法，创新技术手段，使传统方法与现代方法有机结合，优势互补，相得益彰，共同作用于责任政府目标实现的过程中。

(一)充分发挥传统方法的作用

传统方法主要包括政策方法、经济方法、法律方法、行政方法、道德教育等方面，在管理实践中被证明不仅且有生命力，而且有着其他方法无法替代的优势，并且在目前的社会发展阶段发挥着主导作用。所以，对待传统方法主要是要加快改革和完善步伐，使其更加科学规范，更好地服务于地方政府。

(二)充分激发现代管理方法的活力

合同管理、绩效管理、目标管理、标杆管理等现代方法都来源于企业管理的成功经验，观念新颖、讲求实效、注重节约、重视团队精神，其观念和做法更适应当前社会问题的多变性和复杂性，比起传统手段的按部就班更具有灵活性。但它们毕竟源于企业管理，在新公共管理理论广泛推行和政府再造运动广泛兴起的背景下被引入到政府等公共组织中来，存在一个转换、适应的过程，因此需要根据公共组织的特性不断优化相应的技术和流程，以便充分激发其活力，发挥其功效。