□文/熊文钊

做实县市财权

□文/熊文钊

中央、省级和县市级财政做成5∶2∶3的结构，中央占50%，保障宏观调控的能力，30%左右应在县市，保障公共服务的职能。

在中央和地方的财税关系上，分税制并不是在事权明确的情况下进行财政安排，而是根据上年度各地方发展的水平快慢好坏来确定。

现在各地情形不一样，穷的地方发展慢了可能会更加穷。经过几十年变化，事权和财权不匹配的情况一定是存在的。现在提出来加大中央政府的支出责任，有人认为事权就是支出的责任，我不太接受。事权和支出责任有关系，但并不相等。

现在中央政府要重新划分事权，发现确实很难。比如教育分很多层次，高等教育、基础教育，不同层次构成了不同层次的政府事权，有不同责任比例。

高等教育应该国家来承担，现在好多却放到地方，这个支出责任就变成地方政府的了。

基础教育本来应该是地方政府的，但包括住房、医疗、就业、上学、出行、交通等公共服务在内，一个县市的财政基本上不能提供，更多地要通过转移支付来完成。

比如小学教师工资，本是最基本的公共职能，但单独靠地方政府做不到。

如果把权力放到省区，省区其实是一个中间层，省直接管县以后，支配人财物的权力更大，中央对它的控制能力相对会减弱。

把权力下放到省区，省区搞了新的集权，一个省区比欧洲的一个国家还大，它并没有带来活力，反而还导致中央宏观调控能力的减弱，而保障民生的公共服务能力没能提升。

中央办公厅的一个调研组让我谈这个问题，我认为应该“强国虚省实县市”，做出这样的结构会比较有利于整个国家。如果这个结构没做好，就不知道把权力放到哪儿，不知道把钱放到哪儿。

现在国务院减少行政审批的改革，放给的都是省区，省区巴不得等着要这个权力。

它还是用一种集权的方式去做的话，一放就乱，一乱就出问题，一出问题就收，一收就死，一死就叫唤，一叫唤又放，来回折腾几个回合。实际上是没有找到权力配置的框架结构和战略考虑。

我认为，应把县市的权力做实，包括县市一级的财政权力。我的建议是，中央、省级和县市级财政做成5∶2∶3的结构，中央占50%，保障宏观调控的能力，因为中国这么大，东西有差距，需要大家长期调整。30%左右应在县市，保障公共服务的职能。中间层是调节，不用那么多，也花不了。

现在是5∶4∶1的结构，县里连10%都不到。这造成大量的转移支付，一般性的转移支付是正常的，还有些专项的转移支付就不正常。

整个国家的预算控制没有摸索出一个基本的路径来。治理这么大的国家，首先要有一些战略的基本考虑，构架弄好了，再来配置权力。

按照现在省级行政区划的规模，一个省管100多个县市单位，县长一年见不到一回省长，就会变成很集权的体制。

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以法治途径厘清政府事权与财权

三中全会强调要建立事权和支出责任相适应的现代财政体制。具体来讲，首先要依法确立各级政府的职责和事权。其次要加快税收立法，通过税收法治化使中央和地方政府财力分配更均衡、更科学。

十八届三中全会对全面深化改革作出了重要部署，明确了全面深化改革的总目标。其中一项重要的目标就是建立事权和支出责任相适应的现代财政体制。

从1994年分税制改革实施至今，各级政府的事权和财权一直没有得以明确划分。近年来，由于收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，多数都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，中央财政得到了极大的充足，地方政府的收入占整个财政收入的比重则呈下降趋势。

在这一体制下，虽然中央政府调控能力和平衡地区财政的能力在增强，但基层政府财权事权不匹配的矛盾日渐突出，引发的问题也不断增多，比如：“跑部钱进”引发的腐败问题，通过卖地引发的土地财政问题，地方债务风险问题，多与不科学的财政体制相关。在这一背景下，十八届三中全会强调要建立事权和支出责任相适应的现代财政体制，有着深远的现实意义。

人们关注到，地方政府事权和财权不相匹配，实际上已经不是一个新问题，早在本世纪初，地方政府就提出了这一问题。十一届全国人大期间，全国人大常委会组成人员在审议预算和审计工作报告时，曾多次明确提出要合理划分事权和财权，建立事权和财权相匹配的财政体制。但近年来，这一问题解决的进度与社会的期待还存在不小的差距。究其原因，主要是财权的调整涉及深层次利益问题，涉及行政管理体制改革等更深层次问题，需要顶层设计，统筹规划，多方推进。

进行财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的现代财政制度，首先要涉及的是中央和地方权力关系问题。我们必须要在行政体制改革的大框架下，科学划分中央和地方的权力，在此基础上，界定中央和地方政府的事权。因而，首先要制定和完善机构编制法、组织法等相关法律法规，依法确立各级政府的职责和事权，这是确立现代财政制度的前提和基础。

其次是要完善税收法规。目前我国税收法治化程度较低，中央和地方政府财力的非正式调整比较容易，任意性较大。要加快税收立法，依法确立税收征收权和分配、使用权，减少中央财政转移支付尤其是专项转移支付的比例，通过税收法治化使中央和地方政府财力分配更均衡、更科学。

从建设法治中国的角度来看，合理划分事权和财权本质上是民主政治问题。在建立现代财政制度的过程中，要不断健全和完善人民代表大会制度，让人民代表大会科学确定财政资金使用方案，并设计合理的权力监督机制，才能将财富分配好、使用好。

还需提醒的是，财政体制改革必然要突破传统的固化利益的藩篱，是痛苦的“割肉”之举，可能会是阻力最大的改革之一。这就需要以更大的政治勇气和智慧，以壮士断腕的决心，以更有力的措施和办法来强力推进。

（宗和）

只有划小了省区，才有可能减少层级，否则简单的办法是会出问题的。省直接管县，在财政上减少层级，方向是对的，但是方式上一定要研究，在不研究好这个框架结构的情况下把省区做大，将来的麻烦会更多。

现在中央的宏观控制很吃力，调控也吃力，因为缰绳老勒着，各个省区老叫唤不舒服，省里不舒服，中央也不舒服。这个关系变化以后，缰绳是松的，马跑得也很轻松，各个地方也感觉到自主空间大，出了圈稍微一勒就回来了。

中央和地方的关系，首先从结构做起，然后基础问题可能还是跟财税实际的实施有关。

比如土地财政问题，对于地方行政长官来说，土地有个好处，干一任省长是五年，而土地可以卖70年，这就意味着把后面13任的钱都花完了，导致各个地方各任领导前赴后继。这些问题需要经济学界和法律学界的学者共同关注。

还有突破行政区划的界限来促进区域经济发展的问题，其实是对法律学者的一个要求。区域经济天然地需要突破行政区划来促进发展，可是我们法律限制了这种内在需求。

我们做法律研究的，要密切关注经济学研究的成果，共同推动中国社会的转型和社会的发展。

（作者为中央民族大学法学院教授。本刊有删节）