□ 文/邓帮财

编者按：陕西省决定从2011年起，用10年时间实施陕南避灾移民搬迁。这不仅是造福陕南人民的重大民生工程，也是推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化的战略机遇。按照“三化融合”做好陕南移民搬迁，不仅能从根本上促进陕南人民抗灾、避灾和安居乐业，而且对加速陕南城镇化进程、工业化发展，促进农业现代化具有重要的战略意义。

陕南三地2011年总人口838.18万人，其城镇化率为35.4%，低于陕西全省平均水平12个百分点。按照陕南移民工程规划，十年实施移民60万户240万人，如果80%的集中安置移民按照城镇化的模式进行建设，可新增城镇人口192万人，提高陕南城镇化水平23个百分点。十年后陕南城镇化可达到60%以上，开始进入城镇化成熟期。城镇化突破50%，意味着城镇人口超过农村人口，将引起区域发展结构、经济结构、社会结构、管理结构的重大变革，带动陕南经济社会的全面转型升级。

陕南移民搬迁实施两年来，成效明显，让他们彻底告别了恶劣的生存环境，向小康生活迈进打下基础。但目前还处于探索阶段，笔者认为还需做好以下方面的转移工作。

邓帮财(中)在工程现场指导工作

安居

安康市提出“三个100万”人口发展规划布局。其中安康中等城市和九县城需要布局全市2/3的总人口。占陕南总人口1/4的陕南移民搬迁工程，安置点的布局，如果与市县移民搬迁年度计划任务和全市人口城镇化发展规划布局相协调，就能有效促进区域城镇化发展。相反将成为安康城市化、现代化进程中的历史障碍。安康围绕全市“三个100万”人口布局规划，必须坚持集中安置率达到80%以上，集中安置点在县城规划区布点达到1/3以上，集镇布点1/3以上，安置点规模达千人以上，规划和建设标准达到城镇小区标准。农村尽量不布或少布安置点。边远户、受灾户和贫困户主要通过已城镇化转移的农村现有房产流转解决。支持鼓励跨行政区域搬迁，对县域城镇化发展具有深远的历史意义。

陕南移民房价实行单体建筑成本价，既未包括公共设施（政策明确由政府出资建设），又不包含城市管理服务投入（减免一切税费的优惠政策）。在同一城镇形成房价双轨制。这种双轨制房价差别越大，对城市房地产的市场化挤压越大。虽然有利于当前城市化，同时也限制县城城镇化进程。一方面由于政府对移民安置小区公共基础设施建设投入资金难到位，建设标准低，管理服务差，功能不配套，严重影响城市建设质量，使已进城农民过着城不像城、村不像村的边缘生活，降低了人们对城市的美好愿望；另一方面又影响着人们市场自由化的城镇化方向，人为增加了政府对城镇建设的财政投入。还容易造成因移民搬迁而形成的城镇贫民区。因此，政府在确定移民搬迁的房价控制上，不能过分一味强调低房价、低成本、低投入。人为割离移民小区应该配套的公共基础设施放而不建，或等待今后政府建设。应把小区公共基础设施投入纳入移民搬房价成本。它既体现了城市房产的价值属性，又包含了购买城市公共服务的社会公平原则，减少了恶性竞争。要把城镇区位优势让给市场、让给城郊。区域建设移民搬迁保障市场房价与移民搬迁房价之间维持一种相对平衡。关键要确保两点：一是移民房价控制在搬迁移民可承受的适度范围之内。通过减免相关税费后低于市场房价的25-30%。二是确保搬迁移民具有完整有效合法的房屋产权。能交易，可转让，促进再城镇化。

要提高陕南移民搬迁质量，真正让移民过上城镇现代文明生活，必须高度重视移民安置小区的科学规划和基础设施建设。首先要尊重城镇化建设规律，下工夫做好小区科学规划设计。二是坚持小区与城镇基础设施配套建设。通过移民小区带动城镇建设，城镇发展带动小区功能配套，提升陕南移民工程对陕南城镇化带动促进作用，让更多的人民共享陕南移民建设发展成果，参与支持陕南移民搬迁工程，创建和谐社会。三是充分发挥政府统筹协调职能，做好小区基础设施和公共服务建设资金的项目捆绑、资金统筹、部门共建和责任分工。形成政府牵头、部门共建，社会参与、资金统筹，统一设计、共同管理，统筹协调、共同受益的建设格局。

就业

农民的自由迁徙总是流向工业化水平较高的地方。城镇化的关键要有工业支撑。没有工业支撑就没有就业；没有就业，农民就成不了城里人。要实现更多的陕南移民向城镇搬迁，依托城镇二产业实现就业比住房更为重要。就业是生活的前提和基础，住房才是生活的保障和必要条件。要把搬迁人口的充分就业作为政府推进陕南移民搬迁的首要工作，优先抓好。彻底改变“有土安置”的传统移民安置方式，善于运用工业化、城镇化的战略思维，大力发展城镇产业和园区经济，打造产业载体，搭建产业平台，促进产业升级，整合龙头企业，培育新型产业，发展配套服务业，创造更多城镇就业岗位，安置陕南移民。

安康市现有工业园区11个，已聚集了全市40%以上的规模工业，而且呈现出高速发展的态势。围绕县域工业园区产业发展和就业需求，在工业园区建设千户陕南移民安置点，既完成了移民搬迁，又实现了城镇就业，还保障了农民工的安居乐业，又为园区企业发展留住了技工、人才，降低了企业成本，一举多得。在认真研究制定园区移民搬迁安置点建设办法和配套政策的同时，还要明确建设主体、投资主体、移民组织和共建责任。旬阳县生态工业园区已开工建设了白柳张湾、朗盛、草坪等三个陕南移民搬迁点，并进行了一些初步探索。园区企业和园区农民工非常拥护，购买积极。但还仍需在省市县移民搬迁领导部门的大力支持和具体指导下进一步完善提高，为全市园区移民创造经验。

致富

世界著名经济学家刘易斯认为：农村剩余劳动力从低生产率的农业部门转移到高生产率的城市工业部门，可以促进其资本积累和经济增长。随着农村人口不断减少，使农村人均占有资源量不断增加。不仅有利于实现农村劳动力的饱和生产，又有利于实现农业规模经营，达到提高生产效益的目标。笔者从2006年开始从事生态移民搬迁工程。曾对多个乡镇农村的房屋资产和土地资源进行了详细的调查和了解：随着农村人口不断向城镇迁移，置留在农村现有的闲置可使用房产和未耕种土地不断增多，而且区位优势较好，功能相对配套，使用价值较高，看管还需要投入，放弃又觉得可惜，多数人具有有偿转让的意愿。是当地生活困难户、灾害多发户和居住边远户梦寐以求的向往。2007至2009年，旬阳县发改局与金寨乡党委政府共同配合，通过调查摸底，对有共同需求的户，通过村组协调、乡镇赎买、政府资助为主，困难户出资为辅，以房搭地配林，分配给扶贫户的办法。非常符合农村实际，深受各方面的欢迎，显现一举多得的效果，被总结为“能人下山、富人进城、资源流转”的移民搬迁模式。目前，这种模式已在多个乡镇扩大试点。建议深入总结完善这一做法：在制定陕南移民搬迁政策导向上，不要求扶贫对象再自建新房，使他们越建越穷、越贫越建；支持鼓励他们购买农村已有闲置可利用房。这样做，不仅投入少、成本低、费力省、能够很快改变贫穷状况，而且更有利于农村资源的合理配置和节约使用，当前利民，长远环保，还能激励社会扬善济贫，构建和谐，具有很强的现实意义和深远的历史意义。