于丽杰

（新疆师范大学 法经学院，新疆 乌鲁木齐 830013）

慈善，在汉语词典中的解释为对人关怀而有同情心，仁慈而善良。在我国立法中目前还没有关于“慈善”的定义，但在《公益事业捐赠法》和《信托法》中对“公益事业”做了相关界定，主要是指救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等；发展教育、科学、文化、卫生、体育事业；环境保护、社会公共设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。公益事业的这些内容基本上与慈善相同，但是围绕慈善的其它重要问题，还没有一部系统的、综合的《慈善法》作出详细的规定。

中国的慈善事业源远流长，有上千年的历史，封建社会各朝的典章、律例也含有一些关于慈善组织、慈善活动的条文，构成了我国内容较为丰富的传统慈善法制。虽然我国的慈善事业有悠久的历史，但是还没有形成一套关于慈善事业的完整的制度化体系，我国的慈善事业尚处于发展的初级阶段。

慈善事业的发展有利于缩小贫富差距、保持社会稳定，对构建和谐社会起到极大的促进作用。然而，当前我国法律对慈善组织的规定不够完善，严重影响着公众对慈善事业的信心，制约慈善事业的发展。只有从法律上对慈善组织进行有效的规范和制约，才能更好的发挥它对社会发展的促进作用。

一、我国慈善组织存在的主要问题

尽管目前我国慈善组织发展比较迅速，但与发达国家相比还有一定差距，同时也与我国迅速发展的社会经济不相匹配，目前我国慈善组织存在的主要问题有：

（一）准入门槛过高，数量少

我国内地登记注册的民间慈善组织属于民间组织，在我国民间组织的设立条件较为苛刻。《基金会管理条例》第六条规定：国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。第七条规定：国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机构的业务主管单位。省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。由此可以看出，慈善组织必须有一个官方主管部门，没有独立的法人地位，这样会影响慈善组织社会职能的发挥。《基金会管理条例》第八条规定：全国性公募基金会的原始基金不低于800万元人民币，地方性公募基金会的原始基金不低于400万元人民币，非公募基金会的原始基金不低于200万元人民币；原始基金必须为到账货币资金。由于基金会的成立所要求的原始基金太高，这样就使一些有心于慈善事业的企业或组织因为资金问题而无法实施慈善行为。

（二）对慈善组织监督不能落到实处，影响了慈善组织作用的发挥

按照《社会团体登记管理条例》第五章的规定，对慈善组织进行监督的部门包括民政部门、业务主管部门、财政部门和审计部门。一般来说，民政部门主要履行依法登记和依法监督之职,在慈善组织的准入方面进行监督。业务主管部门主要负责慈善组织的业务指导、年度检查和协助其它部门查处违法行为,财务部门主要对慈善组织的财务制度进行监督，审计部门则主要对来源属于国家拨款或者社会捐赠、资助的资产的监督。从表面上看,一个慈善组织要受多个监督主体监督，但是由于法律、法规和并没有对这些监督主体进行职能上的分工,也没有建立相应的责任追究制度,再加上缺乏切实可行的监督办法和程序,致使这些监督都落不到实处,由此也造成违规使用善款行为的发生,降低了救助效果。[1]

（三）缺乏税收政策的激励，影响企业的捐赠积极性，影响慈善组织的健康成长

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过，2008年1月1日实施的《中华人民共和国企业所得税法》第九条规定：“企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除。”由此可见我国政府在税收优惠方面加大了对发展慈善事业的支持力度。但由于目前我国企业慈善捐赠行为尚处于初级阶段，慈善捐赠的积极性普遍不高，12%的捐赠免税比例所体现的支持力度还是不够高。[2]

与西方慈善组织发达的国家相比，我国的税收法律、法规对慈善组织管理所发挥的激励作用非常有限，一个重要原因是能够获得税收优惠资格的慈善组织非常少。[3]我国能获得税收优惠的慈善组织只有中华慈善总会、宋庆龄基金会、中国红十字会等带有官方背景的几十个社团或基金会，其中可获得全免的仅20多家[4]，也就是说，只有极少数慈善机构获得政府的特别许可，有权开出可以得到政府财政部门认可的捐赠证明。[5]导致企业和个人向慈善组织捐赠后很难从慈善组织获得税收减免的优惠，这样一方面限制社会捐赠的积极性[6]；另一方面由于慈善组织本来就是非营利性质的部门，其竞争能力远远低于营利部门，如果政府不在税收上予以优惠和资金上予以扶持的话，那么慈善组织的维持和运营将会非常困难，这对慈善组织的发展和成长也非常不利。[7]

此外，税收优惠特权长期为少数慈善机构垄断的格局，容易对慈善组织的健康成长产生不利影响。首先，能够获得财政部门授权的免税慈善机构一般都是具有政府背景的大型机构。它们的主管单位往往有组织内部运作的权力，包括负责人推荐、任免等等。这种格局容易导致慈善组织缺乏自治性和独立性，带有“准政府”的色彩。其次，由于税收优惠特权只有少数慈善机构才可以获得，加上目前相关法制的漏洞，使得慈善组织容易成为一些组织和个人避税的工具。[8]

（四）信息公开制度不完善，慈善组织公信力缺乏

目前我国的慈善事业发展较为落后，公众对慈善事业的参与度不高，很大程度上与公众对慈善组织的不信任有关。公众之所以对慈善组织不信任，一个重要的原因就是慈善信息不公开，慈善组织不透明，人们不知道自己的捐赠去了哪里，帮助了谁。慈善事业要长足发展，必须取得公众的信任。众所周知，民间公益组织的资金来源于社会捐款或者政府财政支持，这些资金必须运用于社会公益事业，这是民间公益组织不同于政府部门和生产部门的主要特征。目前绝大多数的捐款人和社会公众却无法获知慈善资金的具体去处。我国现行法律也未对慈善组织信息披露作出统一、完善的规定，这都使得公众与民间公益组织之间缺乏有效的互动，民间公益组织也因此丧失了公信力和影响力。[9]

关于慈善信息公示制度，在法律上并非空白，如《基金会管理条例》第38条规定：“基金会、境外基金会代表机构应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。”同时2006年1月起实施的《基金会信息公布办法》也对基金会信息公布作了具体的规定。但是作为具有最高效力的《公益事业捐赠法》却没有对慈善信息公开作出具体规定。各层级的法律对慈善信息公开没有作出统一的规定，这样就导致慈善组织在实际运作时不进行信息公开。另外，虽然《基金会信息公布办法》第十四条规定：“信息公布义务人不履行信息公布义务或者公布虚假信息的，由登记管理机关责令改正，并依据《基金会管理条例》第四十二条规定给予行政处罚。”但是实际中并没有落到实处，很少依据本条款对未公开信息的慈善组织进行处罚。

中民慈善中心发布的《全国性慈善组织信息披露监测报告》报告显示，包括中华慈善总会和中国红十字总会在内的82家全国性组织中，在其网站上披露机构年报和机构财务报告的分别只有29家和23家，均不足40%，而有6家机构甚至没有官方网站。[10]

二、完善我国慈善组织的法律对策

（一）降低准入门槛，增加慈善组织的数量

目前，我国政府对慈善组织实行的是登记部门和业务部门的双重管理体制，这种体制从法律上强化了政府对慈善组织的监督，并通过分散责任回避了登记管理部门和慈善组织之间的直接冲突，使慈善组织在登记注册成为合法组织之前，必须首先成为政府所属职能机构所需要和能够控制的对象。但是，这类慈善组织只是政府选择的结果，而不是社会选择的结果。[11]这样就使得大量规模较小、出于社会需要而生成的慈善组织难以注册登记而获得合法地位，从而影响我国慈善组织的规模。因此，有必要降低慈善组织的准入门槛，增加慈善组织的数量。

另一方面，由于法律对公募基金会的成立规定的严格的原始基金数额限制，这也限制了慈善组织的发展，应降低慈善组织的资金限制，使得更多的有心于慈善事业的企业和个人能够投身到慈善事业中来。

（二）建立第三方评估制度，加强监督

虽然我国法律规定了民政部门、业务主管部门、财务部门和审计部门对慈善组织的监督责任，但是由于法律没有规定不履行职责的相应的法律责任，所以在实际中可能会发生相关部门不履行职责的情况，这样就使得慈善组织即使存在问题也很难及时发现从而纠正。

英国的慈善事业比较发达，设立的专门的慈善委员会，慈善委员会是一个非政府性质的公共机构，它的主要职责有：第一，登记注册；第二，咨询服务；第三，监督；第四，调查和纠正不当行为和不善管理行为。[12]虽然慈善委员会的模式在英语运行的很好，但是这种运行模式与我国是完全不同的运行模式，因此照搬过来不一定适合我国的国情。

我国可以建立针对慈善组织的第三方评估制度，通过对慈善组织进行评估，纠正慈善组织的不正当行为，促使慈善组织健康运作，形成良好的同业竞争氛围。

（三）制定有利于慈善组织发展的税收政策

目前，我国能获得税收减免优惠政策的慈善组织数量很少，而且慈善组织一旦被授予减免税资格，即终身享有，这极大地限制了慈善组织的发展，而且获得税收减免优惠政策的慈善组织和不能获得的慈善组织之间也很难形成公平竞争。制定我国慈善组织的优惠政策可以从以下几个方面入手：一是，建立慈善组织的免税制度。只要是合法注册的慈善组织就可以向税务部门提出申请，获得免税资格。同时要废除减免税资格的终身制，慈善组织每年要接受税务部门的审查，以确定其是否继续满足免税的合法条件。第二，为了防止慈善组织滥用免税特权，要严格区分基于慈善目的的经营活动和非慈善目的的经营活动。[13]第三，要加强对慈善组织的税收管理。推行申报制度，要求慈善组织定期向税务机关申报业务收入，提供接受捐赠、活动支出等信息，年末提供财务报告等，税务机关也应定期对慈善组织的业务活动和财务状况进行检查。[14]

同时应简化企业和个人捐赠的减免税程序，提高公众的捐赠积极性。

（四）完善信息公开制度，提高慈善组织公信力

我国慈善组织缺乏公信力这是一个不争的事实，其中一个很重要的原因就是信息不公开，财产制度不透明，使公众对慈善组织使用捐款的情况产生怀疑，影响企业和个人捐款的积极性，进而不利于我国慈善事业的发展。《基金会管理条例》和《基金会信息公布办法》虽然对信息公开作出了规定，但是，目前具有最高效力的《公益事业捐赠法》却没有规定，这就导致法律的不统一，从而产生了法律漏洞。因此，制定的《慈善事业法》中应对信息公开作出详细、明确的规定，如哪些信息需要公开、在什么媒体上公开、如果不及时公开将要承担什么样的法律后果等都要作出规定，使公众可以方便查询，从而对慈善组织进行监督，保证慈善组织在公众的监督下健康运行。

[1][2]王俊秋.论和谐社会构建中的慈善法律制度建设[J].成都理工大学学报（社会科学版），2008，（3）.

[3][5][7][8][11][14]姚建平.中美慈善组织政府管理比较研究[J].理论与现代化，2006，（2）.

[4][6][12][13]黄喜荣.论我国慈善组织的法律规制[D].复旦大学硕士学位论文，2010.

[9]李晖，刘少威，潘相玲.英国慈善组织法律制度的借鉴意义[J].梧州学院学报，2008，（2）.

[10]朱崇伟.论提高慈善组织公信力的法律途径[J].法学，2010，（8）.