王 彪，卢大林

（1.石河子大学 商学院，新疆 五家渠831300；2.新疆生产建设兵团党委党校，新疆 五家渠831300）

随着我国市场经济的建立和发展，兵团屯垦戍边环境发生了重大变化。兵团的特殊管理体制必须与市场经济接轨，发挥市场在资源配置上的基础性作用。随着市场经济的深入发展，兵团的特殊管理体制必须与社会主义市场经济接轨，而中央新疆工作会议为兵团指明了发展方向，即兵团要加快推进城镇化、新型工业化、农业现代化，把城镇化放在首位。由此可见，城镇化是兵团的特殊管理体制与社会主义市场经济接轨的一种比较好的形式。目前兵团在城镇化方面，师市合一模式是一种业已存在并发展较快的模式，尤其是第八师、石河子市发展很快，因此，在依法治国的当今时代，深入研究兵团师市合一模式体制下新建城市政权建设相关法律问题，对于兵团新建城市政权建设的法治化来讲，意义重大。

一、兵团新建城市政权设置的法律依据与实践中存在的问题及解决方案

我国是按行政区域划分来设置地方政权的，根据中华人民共和国宪法第30条、第31条、第62条、第89条、第107条及国务院发布的《国务院关于行政区划管理的规定》第4条等相关规定，可以确定我国地方各级政权单位的设置权限具体如下：省一级政权单位的设置权属于最高国家权力机关，即全国人民代表大会，如重庆成为直辖市就是通过全国人民代表大会批准的，其他各级政权单位的设置则分属中央人民政府与省级国家行政机关［1］，具体权限如下：地、县两级政权机关的设置权属最高国家行政机关，即国务院，如兵团成立的五家渠市、图木舒克市等就是报经国务院审核批准的；乡一级政权机关的设置权属于各省、自治区、直辖市的人民政府等省级国家行政机关。

兵团现有的六个市，石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，国务院有权批准设立。因此，兵团师市合一体制得到国家最高行政机关——国务院的认可，其成立、存在、发展符合国家法律规定。但由于兵团师市合一体制这种行政组织形式在我国行政组织法中没有规定，属于一种特殊的、非常态的行政组织形式，而且师市合一体制如何处理好师和市的关系，即如何处理好兵团特殊管理体制和政府行政管理体制的关系，没有成功的经验可以借鉴。因此从某种角度看，兵团师市合一模式在实践中存在一些问题。

（一）石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市都属于新疆维吾尔自治区直辖的县级市，但实际上是由兵团自己管理，兵团、师对市行使行政管理权，没有组织法律依据，因为兵团不是一级地方政权，根据我国《宪法》、《地方人民政府组织法》的规定，兵团、师不是市的相应上级行政机关，因此就不具有对市的行政管理权，在依法治国，依法行政和建设法治政府的今天，这种在管理上没有法律依据的现状不能适应国家法治建设的发展。因为，宪法具有最高的法律权威，违宪就是最大的违法，在没有宪法和行政组织法律依据的情况下，兵团这种组织形式行使对市一级政权组织的管理权，属于违宪行为，我们必须要改变这种状况。

（二）石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市缺少基层政权。目前石河子市基层政权有石河子总场北泉镇（“场镇合一”模式）和石河子乡，阿拉尔市有一个托喀依乡，五家渠市有一个梧桐镇，图木舒克市、北屯市、铁门关市还没有成建制的基层乡镇政权。按照我国行政组织法，在一般情况下，县市一级政权应当有一定数量的乡镇一级的基层政权，否则县市政权就显得基础不牢固。

（三）兵团现有的六个市，有些师机关和市政府不在一起的，其政府职能不够完整。石河子市成立比较早，其政府职能比较完善；五家渠市师机关和市政府在一起，政府职能也比较完善；而阿拉尔市由于师机关距市政府一百多公里，在实践中开展工作遇到很多困难，主要表现在：1.阿拉尔市政府机构不完整，如阿拉尔市无人事局；2.阿拉尔市政府部分政府职能缺失，如阿拉尔市目前还没有公安消防、金融管理等职权；3.阿拉尔市政府职能只能管到城区这一块，对于划归阿拉尔市的团场，市政府却管不了。

对于上述问题，我们需要按照现代法治理念找对策，根据目前兵团的实际情况，提出以下解决对策：

（一）通过全国人大立法明确兵团法律地位。由全国人大或全国人大常委会制定《新疆生产建设兵团组织法》（暂定），以法律的形式确立兵团的法律地位，或者通过全国人大常委会制定决议，仿照《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》的形式确立兵团行政机关的法律地位；国务院以法规的形式确立兵团法律地位，提请国务院制定《新疆生产建设兵团机构组织条例》，以条例的方式确定兵团的机构、机构的职能，以此获得行政主体地位。兵团从整体上获得行政主体地位，这样兵团对市的管理就有了组织法依据，名正言顺了。同时，兵团有了行政主体地位，对于市的请示，如设立公安消防、金融机构等请示，可以直接批复，这样管理起来就方便得多了。

（二）争取新疆维吾尔自治区人大、人大常委会、人民政府的支持，在兵团六个市范围内，多设立几个建制镇，使得兵团六个市的基层政权充实起来。在兵团小城镇建设的推动下，兵团六个市范围内有很多基础条件不错的地名镇，我们可以仿照石河子总场北泉镇（“场镇合一”模式），推动兵团基层政权建设。

（三）将划归兵团新建城市管理的团场，全权交由市管理，延伸市管理范围，改变市政府只能管理城区范围的状况。也就是说，当时报国务院批准时，纳入县级市范围的团场都交由市政府管理，而目前，兵团成立的市一般只管理城区范围，市政建设的好处和福利，团场职工群众享受不到，主要问题是团场管理体制和市政府管理体制没有对接上，团场按照企业管理模式运行，团领导任命也与市政府无关。

二、兵团新建城市政权组织的法治化问题

兵团新建城市政权组织与地方政权组织相比，更加缺乏法律依据，因此地方政权组织需要加强法制建设，兵团新建城市政权组织更加需要加强法制建设，具体来讲，从以下几方面努力：

（一）基于全国人大制定的《地方组织法》，提请由全国人大或其常务委员会制订兵团各级各类组织法，形成较为完善的组织法法律体系，具体包括《新疆生产建设兵团组织法》、《新疆生产建设兵团师组织法》、《新疆生产建设兵团师市合一组织法》、《新疆生产建设兵团场镇合一组织法》等。兵团各级各类组织法应包括以下各项内容：1.设置标准，设置权限，设置程序；2.兵团地方政权各国家机关的产生、组成及相互关系；3.兵团地方政权各国家机关的职权，包括一般职权和专有职权，后一类职权应属该地方政权机关专门行使，上级机关仅行使监督权；4.兵团地方国家行政机关工作部门设置的幅度和办事机构的设置原则；5.兵团地方政权机关的运作规范；6.兵团地方政权各国家机关的工作程序。兵团各级各类组织法是兵团各地方政权机关制定自身组织条例的法律依据。

（二）兵团的每一个地方人民政府，必须有自身的组织条例，如《新疆生产建设兵团五家渠市人民政府组织条例》等。同级国家权力机关即人民代表大会制定和修改人民政府组织条例，并提请上一级人大常委会审批。《人民政府组织条例》应明确规定该政府的地方行政首长的职位设置，工作部门的名称与职能，办事机构设置的原则、程序及限额、内部管理规范及工作程序等项内容。这就从法律上规范和限制人民政府机构的膨胀和滥设，也就是说，设置人民政府中任何新工作部门的前提是，必须修改相关法律。另外，设置具体办事机构虽然无需修改相关法律，可由行政首长决定，但是数量上限的存在，有利于控制机构的数量和便于科学管理［2］。

（三）通过采用对财政预算按部门审议的方式来加强兵团地方各级人大对同级人民政府组织的监督。兵团各级人大在审议财政预算时，可要求以附表形式开列政府各工作部门的预算金额，凡未列入表内的机构，即无财政拨款，这样就可以严格控制和管理临时办事机构的设置。对政府设置临时机构而开列预算时，要求政府说明临时机构持续时间，期满后仍须继续活动的，则依法提交相关材料说明理由。兵团各级人大可基于其理由是否正当，决定是否将其所需经费列入财政预算附表中。兵团各级人大的内务司法委员会应充分发挥对人民政府组织的管理监督作用。只有具备了完善的法制体系，才能依法组织和建设各级地方政权，进而做到对各级地方政权的组织管理有法可依、有法必依、违法必究［3］。

三、法治视角下，兵团师市合一体制的制度优越性和缺陷分析

兵团师市合一体制的确立，对兵团事业的发展具有较大的推动作用，一批军垦新城的出现，向世人展示兵团新的精神风貌和创宏图伟业的气概。但从法治的角度看，兵团师市合一体制既有一定的优越性，也存在一定的缺陷。

（一）兵团师市合一体制的制度优越性

1.兵团师市合一体制解决了兵团行政主体地位不明确的问题，有利于兵团依法行政。

据我们对兵团现有行政职能部门现状的调查分析，兵团行政职能部门的行政主体资格不确定，行政管理职能不到位。兵团内部虽然存在着大量的行政管理事项和需要解决的行政管理矛盾及纠纷，却因兵团各级行政职能部门没有完整的行政管理权而无法对其有效地进行管理和解决，给兵团依法行政造成很大的困难。究其原因，主要有以下几点：一是新疆维吾尔自治区人大和人民政府对一些行政事项只给兵团一级行政授权，兵团下属的师、团对这些行政事项无行政管理权，使得兵团难以对全系统的行政事务进行有效的监督和管理；二是新疆维吾尔自治区人大和人民政府对兵团行政授权不明确、不具体，兵团相关行政部门行政执法比较困难；三是新疆维吾尔自治区人大和人民政府部分授权不规范，应直接行政授权的事项委托给了其行政主管部门，授权主体发生了变化。实践中容易出现的问题是自治区主管部门行政授权的效力难以判定，该行政主管部门是否授权也难以预料，最终可能导致此类似规定形同虚设，使兵团的行政授权未落实。四是新疆维吾尔自治区人大和人民政府对兵团还有许多行政事项没有授权，一些应由兵团管理的行政事项空缺大。

综上所述，兵团不是国家权力机关的执行机关，故不能享有国家各级人民政府的法定行政管理职能。因此，兵团师市合一体制能从根本上解决上述问题。

2.兵团师市合一体制有利于推动国家依法治国方略的实施。

兵团师市合一体制使得兵团具有了政府职能，自然就享有了城市建设的规划管理权、税收管理权、市政建设管理权等，有了规划管理权兵团自己就可以按照规划法的要求，科学合理地规划城镇建设，使得兵团城市建设走上科学化、规范化的道路；有了税收管理权，兵团可以通过给予外地企业一些税收优惠政策，吸引外地企业来兵团城市投资办厂，推动兵团城镇建设；有了市政建设管理权，兵团自己就可以搞好城市公共建设，如地下管道，公共绿地，购物中心等，以提高兵团城市的形象。总之，师市合一体制使兵团获得政府职能后，能极大推动兵团城镇化建设进程，最主要的是能有力推动兵团法治建设，使得兵团行政管理走上法治化道路，与国家依法治国的战略方针保持一致。

3.兵团师市合一体制有利于提高兵团广大干部职工的归属感，稳定干部职工队伍，提高兵团依法维稳戍边能力，使得兵团从依政策屯垦戍边走上依法屯垦戍边的道路。

兵团师市合一体制使得兵团一些师成为一级地方政权，取得地名代码，有相应的邮政编码，让当地兵团干部职工感到生活在自己的土地上和城市里，有了一种强烈的归属感，更加热爱自己工作和生活的地方，使得兵团干部职工队伍更加稳定。同时，兵团师市合一体制，使得兵团一些师取得政府职能后，在遇到影响当地社会稳定的一些突发事件时，可以根据《突发事件应对法》，采取相应措施，在法治的今天，我国出台很多法律都将一些行政管理权赋予县以上人民政府。兵团有了县以上政府行政职权，在维稳戍边方面可以按照法治的要求大有作为。

（二）兵团师市合一体制的制度缺陷性

1.兵团是由部队集体转业而组建的，保留了军队的名称和番号，如兵团司令部、工一师、第一师等，具有浓厚的军事化色彩，从而导致兵团在管理方式上习惯于军队的管理方式，即命令与指挥方式。而现在国家提倡依法治国，政府要依法行政，建设法治政府，兵团传统的管理方式不适应现代政府的法治管理，所以在师市合一体制下，政委同时兼任市委书记，师长同时兼任市长，兵团特殊管理体制如何与政府管理体制结合，有一定难度。

2.师市合一体制下，国务院批准的兵团自行管理的几个县级市属于自治区直辖。实践中，由于兵团不是这几个市的直接对应上级政府，兵团自行管理有相当的难度，如兵团无权批准基础条件比较好的团场成立建制镇，兵团几个师市合一的城市要设立金融、公安消防等机构都要向自治区人民政府提出申请，名义上是兵团自行管理，但实际很多事情兵团自己管不了。

3.师市合一体制下，经费管理比较复杂，师市合一体制下，两块牌子，一套班子，师市的经费开支放在一起，市这一块的经费要经过人大审批，有比较严格的监督约束机制，而师这一块的经费开支不需要经过人大，师党委决定，这样一来，管理难度较大。

［1］龙朝双，等.地方政府学［M］.武汉：中国地质大学出版社，2001：35.

［2］谢庆奎，等.中国地方政府体制概论［M］.北京：中国广播电视出版社，1998：6.

［3］周叶中，田芳.地方政权建设法治化初探［J］.法学评论，2004，（3）：9.