王 群

（中山大学 南方学院，广东 广州 510970）

一、转设背景

2008年4月，教育部正式颁布实施《独立学院设置与管理办法》，并规定独立学院开始进入为期五年的“过渡期”，这也意味着独立学院将脱离母体高校，正式走入“独立道路”倒计时的开始。《独立学院设置与管理办法》中关于“独立学院是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业”的规定表明，对于民营成分占主体的独立学院来说，转设为民办普通高校是唯一正确的选择。

为了促进转设后的独立学院和现存民办高校规范特色发展，优化民办教育发展环境，完善民办教育优惠政策，广东省教育厅出台《关于民办教育分类管理实施办法》，拟通过对所有民办高校实行分类认定、分类登记和分类管理后，不同类型的民办高校分别享受不同的优惠政策和扶持措施，支持非营利性民办高校发展。

按照该实施办法规定，民办高校分为营利性与非营利性两大类，其中非营利性民办高校包括要求取得合理回报和不要求取得合理回报两种，后者依法登记为自收自支的民办事业单位。

实际上，由于国家对营利性民办高校参照民办企业进行管理，营利性民办高校征收企业所得税后“合理回报”的空间很小，且受制于《教育规划纲要》各种“歧视性”政策限制，办学自主权和办学空间受到严格控制，大部分民办高校都选择依法登记为非营利性质。

二、两类非营利性民办高校差异分析

根据独立学院现有情况分析，社会资本介入办学希望得到利息和利润回报达90%，而不要求投资回报的只有约10%，但由于受到政府对营利性民办高校实际限制性政策，转设后独立学院的办学类型大多为收取合理回报的非营利性民办学校，这样既符合投资办学的目的，能收回部分办学成本，又能规避国家对营利性民办高校较为严格的政策规定。本文以广东省独立学院转设为例，从分类管理后的资产控制、政策差别、治理结构等方面，对比分析两类非营利性民办高校的差别，以期对独立学院转设后身份定位提供一定参考。

1.资产控制

《民办教育促进法》规定:“民办高校对举办者投入民办高校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”无论是否收取合理回报，民办高校作为独立于投资方与合作方的第三方都享有完全财产权利，但投资方对剩余财产的控制权却有差别。剩余控制权主要包括两个方面：

第一，是否享有合理回报。《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》、《独立学院设置与管理办法》等法规文件规定出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。《民办教育促进法》解释了合理回报的范畴，即“民办高校在扣除办学成本、预留发展基金及按照国家有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”教育部26号令明确规定：“国家的资助、向学生收取的学费和独立学院的借款、接受的捐赠资产，不属于独立学院举办者的出资”，进一步将民办学校的主要收入来源学费收入排除在合理回报计算的范畴外。

虽然国家对民办高校收取合理回报的范畴做了相关政策规定，但是由于该条款规定宽泛，独立学院作为新机制办学的特殊产物，实际办学中相关政策规定不完善，且办学成本和预留发展基金等在实际操作中弹性较大，不少独立学院和民办高校利用各种手段拓展合理回报空间。

随着分类管理政策出台，将学费作为合理回报一部分的投机行为被进一步严控。广东省教育厅《关于民办教育分类管理实施办法》关于“合理回报”的上限数额做出更为清晰的限定，即“每年回报额不超过学校出资人出资额按当年人民币一年期贷款基准利率2倍利息的，视为合理回报”。这样一来，硬性规定了转设后独立学院收取“合理回报”的范畴，且合理回报的空间被进一步压缩了。

独立学院投资方收取合理回报虽能收回部分办学成本，实现了盈利短期目标，但由于教育产品周期性长，投资牟利动机易出现将教育产业化，减少对学院基础课程投资，不注重引进优秀师资，不考虑独立学院的长远发展等问题。资本逐利性带来的短期行为会导致长期恶果的产生，即校园软硬件保障条件差，人才流失率高，学校声誉不断下降，可持续发展动力不足等。对于“以质量求生存”的民办高校而言，收取回报的牟利动机和行为不利于民办高校长远发展，甚至会带来涸泽而渔的结果。

第二，资产清算方面存在的差异。2007年施行的企业破产法赋予了企业以外组织具备破产能力。作为非企业法人，民办高校自此享有破产清算的资格和能力。破产清算的前提是资不抵债，因此一般而言，民办高校破产清算后不会有剩余财产，也就不存在投资方对剩余资产控制问题，除非政府批准教育用地转变使用功能并加以拍卖，学校资产才有可能大幅增值，在偿还所有债务后还能产生一定的剩余财产。

针对这种特殊情况，《民办教育促进法》做了较为模糊的原则性规定，“民办高校清偿债务后的财产，按照有关法律行政法规的规定处理”。全国人大教科文卫委员会对民办学校清偿债务后的剩余财产处理的基本原则是：（1）国家对民办学校的投入形成的财产，在学校终止后，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业；（2）民办学校接受捐赠形成的财产，依靠公益事业捐赠法的有关规定，在学校终止后，由审批机关统筹安排，用于发展民办教育事业；（3）由举办者出资（不是捐资）形成的财产，按照民法的有关规定，在学校终止后要返还举办者。对于捐资办学的民办高校，投资方自然不享有剩余资产控制权，但是对于出资办学的民办高校，无论是否收取合理回报，都应享有对剩余资产索取的权利。

2.税收等政策差异

以广州税收政策为例，穗地税函［2007］296号文规定，对捐资举办的民办高校和出资人不要求取得合理回报的民办高校暂不征收企业所得税，对出资人要求取得合理回报的民办高校按照现行税法规定征收企业所得税。以笔者所在某独立学院为例，目前该校规模为18000人，学费生均20000元左右，经测算，申报不收取回报的非营利性民办高校，学院每年实际可节省税收2000余万元。

《广东省实施<民办教育促进法>办法》除了规定免税优惠政策外，还规定放弃合理回报的民办高校视为公办院校同等对待。资本营利性和教育公益性之间的矛盾使国家和民众对民办高校索取回报较难认同，难免会用“有色眼镜”审视其办学条件、专业申报、招生等方面。不收取回报的非营利民办高校办学干涉更少、办学自主性更强，并且可依据政策向国家积极争取财政补贴和科研基金，大大拓宽了办学空间和资金渠道。

3.管理运作方式

我国高校办学资金来源往往比较单一，主要有学费收入、政府拨款和科研基金等。西方发达国家除上述三种筹资方式外，建立基金会接受各类捐赠也是高校重要的筹资方式。基金会不仅是重要的筹资手段，而且是扩大大学影响力，控制大学发展方向的重要手段。管理越透明、发展越具竞争力的高校，接受捐赠的机会越多。美国哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学等都是采取基金会方式运作的非营利性私立大学的典范。

西方高校利用基金会筹资管理方式对我国民办高校建设有一定启示作用。不收取合理回报的非营利民办高校可以参照西方高校的成功经验，摸索建立适合中国国情的基金会管理运作方式，由基金会接受社会捐赠，实施对学校实际控制，不仅可以丰富办学资金来源，而且有利于高校独立健康发展。

据统计，2007年我国高等教育社会捐资为19.48亿元，仅占投资办学的8.3%。随着我国人均收入提高和消费能力增强，捐资办学社会经济基础进一步夯实，我国捐资办学的发展空间还有很大。广东省民政厅近期出台了《关于公益性非营利组织税收优惠政策的建议》，其中明确表明“允许民办非企业单位申请捐赠税前扣除资格”。该规定有利于鼓励社会捐赠，为利用基金会吸纳社会资金，拓宽民办高校资金来源提供了可能。收取回报的非营利性民办高校断绝了社会捐赠进入的可能性，主要资金来源仅能单纯依赖学费。

三、结语

随着广东省《关于民办教育分类管理实施办法》及相关配套政策相继出台，对比分析政府相关分类政策发现，政府更倾向于支持不收取回报的非营利民办高校的发展。为了提供更优质民办教育资源，为社会输送更多高素质人才，选择不收取回报的非营利性民办高校的发展道路不仅符合民办高校自身的发展利益，更符合国家鼓励民办教育发展的政策倾向。

［1］广东省教育厅.关于促进我省民办教育规范特色发展的若干意见.（征求意见稿）.

［2］周大仁.创新高等教育体制打造一流民办大学——兼论独立学院转制为民办大学［J］.中国高教研究，2007（2）：53-55.

［3］张卫良，黄波.产权、投资方和内部管理机制［J］.湖南工业大学学报（社会科学版），2009，4：130-131.

［4］孙佑海，吴兆祥，孙茜.《关于对因资不抵债无法继续办学被终止的民办高校如何组织清算问题的批复》的理解与适用.人民司法；2011（5）：32-34.

［5］2007中国教育经费统计年鉴［J］.统计出版社，2008：32.

［6］方光伟.《民办教育促进法》解读之民办学校的终止［J］.中国教育报，2003-12-1，第4版.