武 钰 赵 然

金融综合化经营是国际金融业发展的主导趋势。加入WTO后，随着全能型外资金融机构的进入，分业经营制度成了国内金融机构发展的严重桎梏，综合经营成为我国金融发展的内在需求。我国虽未明确调整“分业经营、分业监管”的金融体制，但随着综合经营试点的积极稳步推进，加强系统性风险的监管已成为完善金融监管体系的共识，本文通过比较研究国际金融监管改革经验，分析我国金融监管问题，探索我国的金融监管变革需求，试对综合经营趋势下我国金融监管变革问题做深入研究。

一、综合经营趋势下国际金融监管的改革经验分析

世界各国的金融监管模式各有特色，多数国家对银行业采取单独监管，其金融监管模式大致可分3类:1.多重机构分业监管，通常由两个或两个以上多重监管机构分别对金融机构按照业务类型进行监管，如美国的“双线多头”“伞”式监管;2.单一全能机构统一监管，即由一家全能监管机构对所有金融机构的各类金融业务进行监管，如英国金融服务局、意大利银行、荷兰银行、比利时银行委员会、日本金融监督厅、新加坡货币管理局、印度储备银行等;3.建立在协调制下的分业监管，即在保持各分业监管机构独立行使监管权的同时，建立监管协调机制和机构，加强监管协调，促进监管合作，实现综合性监管。

(一)多重机构，分业监管——美国“双线多头”的“伞”式监管

1.次贷危机前美国的金融监管

美国1999年通过的《金融服务现代化法案》，打破了金融分业经营坚冰，宣告正式实行金融混业经营。在允许金融混业经营的同时，该法案还对传统的金融监管框架进行了改革。规定联邦储备体系(FED)作为上层综合监管机构，是“伞”式监管人。法案规定各类监管机构依据银行、证券、保险等金融服务功能不同归口监管。对金融控股公司，由联邦储备体系对其全部经营活动实施整体性综合监管，并对涉及银行、证券、保险等限制性监管事务时，享有必要情况下的裁决权。联邦储备体系作为“伞”式监管人，应与按职能划分的分业监管机构互通信息，加强综合监管者与分业监管者之间的联系与合作。由此建立了金融混业经营下，混业监管与分业监管相结合的“双线多头”“伞”式监管①。(1)银行的监管。联邦储备体系(FED)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)三大联邦机构和分设在50个州的银行厅共同实施对银行业的监管，即任何一家美国银行均受两家或两家以上的监管机构的监管。其中，联邦储备体系负责制定和执行货币政策，对会员银行和银行控股公司进行监管;货币监理署对国会负责，主要对银行业务进行监管;联邦存款保险公司在为商业银行的存款提供保险的同时，也行使一定的监管职能。中央与地方的监管职能划分，则以银行注册为划分依据，各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管。(2)非银行金融机构的监管。根据分业原则，对保险、证券、基金、期货等非银行金融机构分别由证券监督委员会(SEC)、联邦保险署(SIC)及期货交易委员会(CFFC)监管。(3)金融创新产品的监管。法案规定由联邦储备体系负责创新金融产品的审定，证券交易委员会负责创新证券产品的审定，联邦存款保险公司负责创新保险产品的审定。

2.美国金融监管的变革

混业经营下分业监管的“双线多头”的“伞”式监管体制，造成美国金融监管的错位与滞后，且其监管体系机构众多，权力分散，监管职能重叠。由于金融业务创新往往涉及多个业务领域，混业经营条件下各类金融业务在现实经营中又存在相互交织，致使看似每一业务领域都有专职机构监管的表象下，很多业务交叉领域却易出现监管真空。看似分工明确的监管体制下，由于混业经营，分业监管导致金融监管真空和交叉监管现象严重，直接导致监管效率低下，增加了金融体系的系统性风险，最终导致监管缺失和监管效率低下。次贷危机的爆发某种程度上可以说是美国式金融监管问题的爆发。次贷危机后，美国政府着手推进金融监管改革，成立金融服务监管委员会，增加了对系统性风险的监管;同时，促进各机构的监管协同和跨部门合作;加强美联储的监管权，在银行控股公司外，将对冲基金、保险公司、等纳入美联储的监管范围，使其监管扩大到所有可能威胁到金融稳定的机构;成立全国银行监管机构，统一了对拥有联邦执照银行的监管，规定对冲基金和其他私募资本机构应在证券交易委员会注册，并增加了对评级机构的监管。

此次监管改革无疑极大地提高了美国金融监管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近几次危机中兴风作浪的对冲基金的监管虽有所加强，虽要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册，但实际上由于对冲基金本身的特点，监管措施很难有效实施，且监管主体仍不够明晰。另外，监管和创新的博弈是金融业永恒的主题，而对创新产品的风险监管不力也极易导致大面积金融风险，因此对创新金融产品的监管方式和手段均期待更加灵活。此外，对监管者的监管亦成为此次危机爆出的问题，但显然目前尚无合理的方式解决这一问题。根据美国的《金融监管改革蓝图》规划，下一步有望改制当前的分业监管部门改制，进一步加强监管的统一性和协同性，双线制监管或逐步改变为中央统一监管，并最终建立起以三大监管机构为主的“目标导向型”监管模式，即市场稳定性监管机构、审慎监管机构和商业运营监管机构。

(二)单一全能机构，统一监管

在金融综合化经营趋势下，除美国之外多数发达国家亦改革了其金融监管体系，将原来分散的监管机构进行整合组建成统一的金融监管者，2008年以来金融危机的经验说明，统一金融监管不仅更有利于金融创新和对创新金融产品的监管，也更利于金融风险的监控。

1.英国——“单线多头式”金融监管

英国的金融监管模式是典型的单线多头式②监管，1997年成立的金融服务监管局(FSA)是由英格兰银行监管部、证券与投资理事会合并成立，并融合了原个人投资管理局、投资管理监管组织、住房信贷机构委员会、互助金融机构委员会、互助金融机构登记处、证券期货管理局以及保险局7个监管机构的职能。2000年6月，英国通过了《金融服务与市场法》(FSMA)，以法律形式确定FSA是英国唯一的、独立的、对金融业实行统一监管的执法机构。FSA下设大金融集团处、吸收存款处、保险公司处、投资公司处、市场与交易所处。根据FSMA规定，FSA集对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融监管功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业务的金融机构实行统一监管。经过上百年的发展及并购，英国银行业集中和垄断程度均非常高，其实行分业经营，监管体制也采取单线多头式监管，统一监管不仅节约了人力和技术投入，还通过共享监管信息降低监管成本，实现规模效益。其他如意大利、荷兰、比利时等也均采取了统一监管模式。

2.日本——“一线多头式”金融监管

二战后，日本逐渐形成了以大藏省为主体，由大藏省和日本银行共同行使监管权的“一线多头”式金融监管体制。“一线”是指日本对各类金融机构的监管权高度集中于中央政府一级，由大藏省和日本银行共同行使，且大藏省居于绝对主导地位。“多头”是指对各类金融业务的监管权由大藏省所属的银行局、证券局、国际金融局和日本银行协商共同行使。随着世界金融一体化、金融自由化的进程，日本的监管体制暴露出了许多问题，危及了日本金融业的稳健发展，促使日本政府对其监管体系进行改革。

1990年日本金融监管体系经历了一次改革。1998年6月，日本政府最终将银行局、证券局、金融检查部、证券交易等监督委员会从大藏省中分离出来，组建了金融监督厅。金融监督厅负责对大多数金融机构的监管，由总理府直接管辖，是总理府的外设局。此次权力剥离后，大藏省只负责金融政策制定，金融企业财务制度检查，存款保险机构的监管等职责。同年12月，日本政府又组建了旨在整顿金融秩序、重组金融组织、再造金融体系的临时性机构——金融再生委员会，负责执行金融再生法、早期健全法及金融机构破产和危机管理等方面的案件，及日本长期信用银行等几家大型金融机构破产案件的处置，并将金融监督厅划至金融再生委员会下，原监督职能不变。存款保险机构改由大藏省与金融再生委员会共同监管，大藏省其他监管职能不变。至此，大藏省的金融监管职能已被大幅削减。2000年，日本金融监管体系经历了再次改革。首先，将原由地方政府对中小金融机构的监管权收归中央政府机构——金融监督厅行使，并以金融监督厅为基础成立为金融厅，大藏省除存款保险机构的协同监管权，及参与破产处置和危机管理的制度性决策权外，其余监管权如金融政策制定、企业财务制度检查等，划至金融厅。2001年金融再生委员会被撤销，对濒临破产金融机构的处置权也划归金融厅。金融厅也由总理府的外设局升级为内阁府的外设局，独立全面负责金融监管。原金融监管的集权机构大藏省改革为财务省，保留对存款保险机构的协同监管职能，财务省下属各地方财务局接受金融厅委托行使对地方金融机构的监管权。

(三)建立在协调制下的分业监管——澳大利亚“双峰式”监管

受20世纪90年代国际金融体系动荡和经济增速放缓等因素影响，为增强对系统性风险的控制，澳大利亚在1998年变革了其金融监管体系，形成了独立于英、美模式的“双峰式”监管模式。这种监管模式依据监管目标不同，设立两类监管机构:一类负责对所有金融机构进行审慎监管，控制金融体系的系统性风险;另一类机构针对不同金融业务实施监管。澳大利亚的监管模式通常被称为“双峰式”监管，是一种根据职责功能，而非按金融机构类型设立的监管体系。

“一峰”是澳大利亚审慎监管局(the Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，APRA 成立于1998年7月1日，承接了原澳联储、保险和退休金委员会及州监管部门的监管职能。负责对储蓄存款机构、保险公司、友好协会、养老基金等的监管。其通过制定和完善监管政策、许可制度、制定监管标准等方式进行监管，主要目标是保障上述机构的安全性、高效性和竞争性。“另一峰”是市场行为和信息披露的监管机构(the Australian Securities and Investment Commission，ASIC)。ASIC是一个独立的联邦政府机构，成立于1991年，负责对金融市场、金融中介机构、金融产品等的监管，同时还负责消费者在领取退休金、保险金、保证金及社会信用方面维权。澳大利亚储备银行(the Reserve Bank of Australian，RBA)负责制定和实施货币政策，通过扮演“最后贷款人”维持金融体系稳定性，监管并维持支付清算体系的安全性和高效性。以此为基础，由财政部牵头，联合RBA、ASIC和APRA一起组建了监管协调机制——金融监管机构理事会(the Council of Financial Regulators)。监管机构之间签订双边谅解备忘录，明确彼此的职责，促进信息交流，加强监管协作，避免重叠交叉或出现真空，以实现有效监管，提高监管效率。作为一个非正式主体，监管理事会为其成员提供服务，组织各种论坛，探讨金融监管议题，成员之间经常交换金融监管信息，密切关注金融体系的变化趋势，尤其是科技发展、金融服务、全球化对金融体系产生的影响，避免各种职责之间的重叠;降低监管成本，有效促进金融监管改革。

根据监管职能不同，澳大利亚的金融监管机构还包括澳大利亚交易报告和分析中心(AUSTRAC)、澳大利亚公司与金融服务委员会(ACFSC)、澳大利亚竞争和消费者委员会(ACCC)澳大利亚股票交易所(ASX)、澳大利亚外国投资复审委员会(FIRB)等。其监管特点是，根据监管目标进行监管，各类监管机构各负其责，并对系统性、综合性风险的监管和对各类金融业务的监管，使得各监管机构既保持在其监管领域内的监管独立性和竞争性，又能形成不同监管机构之间相互制约，还通过协调机制保持了监管的协调性，降低了多重机构监管机构间的协调成本和难度，避免形成重复监管或出现监管真空。

二、综合经营趋势下，我国金融监管体制面临的问题

源于金融分业经营体制的“一行三会”制分业监管格局在我国运行10年来，通过对各类金融业务的专业化监管，对金融稳定做出了贡献，但随着金融综合经营发展，其对我国金融发展的制约性日益凸显，分业监管体制开始面临前所未有的问题，简述如下。

1.金融综合经营下的分业监管，导致监管成本大幅增加。监管成本增加主要表现在两个方面:一是金融综合经营，而监管分业致使监管的运行成本，包括监管的人员成本、技术成本等均有所增加。二是由于分业监管机构各自为政，各类监管政策协调性差，导致被监管金融机构的制度成本明显增加。由于各监管部门相互独立难以对各类具体监管达到共识，且各类金融监管政策各异，监管技术、指标、手段、措施等不统一，使金融企业综合经营的制度成本大幅增加。

2.易形成本位主义监管。一方面，分业监管机构在制订本领域监管政策时，受监管机构部门利益制约，很难从全局出发考虑金融体系整体利益，往往以自身本位利益为先;另一方面，在金融交叉业务领域，各监管机构之间又存在争夺监管利益，推卸监管责任的激励，从而降低监管效率。

3.易形成监管真空。根据分业监管相关规则，银监会、证监会和保监会分别对相应行业行使监管权，这种看似归口清晰的分业监管制度，却极易形成监管真空。一是目前我国的监管立法尚不完善，分业监管制度决定了监管立法行业属性明显，难以避免立法的漏洞与空白。二是无论分业监管制度如何详尽，都难以囊括各类机构和业务的监管权归属。三是综合经营中出现的新型监管问题监管权归属不明。如对金融控股公司的监管，根据分业监管制度对其集团公司根据主营业务性质，确定监管机构，对其所属机构则采取分业经营、分业监管原则，但由于一些以产业资本为基础形成的金融控股公司，因其市场主体身份不明确，致使出现监管真空。四是创新金融产品往往综合了各类金融功能，涉及多个监管领域，难以明确归口，也易出现监管真空。

4.缺乏对综合性、系统性风险的监管。分业监管，使得各个金融机构的风险缺乏综合统计，易导致个体风险规范下的总体风险失控和系统性风险加剧。分业监管制度决定了各监管机构监管政策的制定仅考虑其监管权所属领域的风险和问题，而缺乏全盘性综合考量，难以对综合性，系统性风险进行监控。

综上述可见，金融综合下的分业监管，要么存在交叉监管、重复监管现象，不可避免地会造成监管冲突，导致监管成本增加;要么出现三不管地带，形成监管真空;加上各监管机构的监管目标、监管标准、监管指标、管理技术等各异，又缺少监管协作和监管信息共享机制，不能形成监管合力;且各监管机构又易各自为政，使得综合性、系统性风险监管缺失，因此，金融综合经营趋势下，分业监管不利于监管效率的提高，不利于金融稳定目标的实现。

三、对我国金融监管改革策略建议

综合国外金融监管改革的经验，结合我国经济金融结构特点，考虑到建立一套与综合经营相配套的金融监管体系，往往需要耗费数年甚至更长的时间，而当前的金融监管结构难以适应金融综合经营的发展，监管弊病频频暴露，笔者认为我国的金融监管改革可考虑分“三步走”。

1.第一步，不改“一行三会”制监管结构的前提下，尽快确立监管机构之间的协调机制，实现机构性监管向功能性监管的改变

“一行三会”在我国发展10多年来，各监管机构均积累了不少本领域的监管经验，形成了较为成熟的监管模式。鉴于金融监管体系改革非一日之功，为适应我国金融综合经营发展，较简单易行的办法是在不改变当前监管体系架构，不新增监管机构的情况下，可尽快建立一套金融监管协调机制。具体可由国务院牵头，人民银行，银监会、证监会和保监会共同参与，建立一种定期和不定期的监管协调会议制度，加强各监管机构在履行监管职责过程中的协调，增进各类监管政策之间的协调性。确立监管信息的有限共享，降低监管成本。明确各监管机构之间的责权利，避免监管冲突，减少重复监管，弥补监管空白，提高监管效率，并对系统性、综合性风险进行甄别，提出监管方案。在金融综合经营趋势下，同一金融监管往往同时开展多种金融业务，我国现行的以机构属性划分监管机构的做法已远不能适应国内的金融发展的监管需求，有必要重新根据功能来划分金融监管，实现机构性监管向功能性监管的转变。

2.第二步，作为过渡，对目前的“一行三会”制监管体系进行微调

建立综合协调机构，实行综合监管与分业监管相结合的监管模式，为多元化监管向一元化监管过渡，功能性监管向目标式监管过渡做铺垫。综合经营趋势下，随着国际金融竞争的加剧，为适应未来金融机构综合化经营的全面放开，金融风险的进一步复杂化，改革现有“一行三会”制金融监管体系将是我国金融监管的必然选择。建立一元化综合监管机构，既能对综合经营中的系统性、综合性风险进行监管，又能保障各类监管之间的密切配合。但类似机构的建立既需要多方调研，又需要充分的实践以证明其在我国的可行性。

为此，可借鉴澳大利亚的金融监管经验，对当前的“一行三会”式监管体系进行微调，在国务院下设一个综合性监管协调机构——金融监管协调委员会，统一领导和协调金融监管工作。金融监管协调委员会负责国家宏观监管政策的制定，及对系统性、综合性风险的监管，建立中国金融监管数据库，汇总各类监管信息，形成监管信息共享机制，促进协调，提高监管效率，推动“一行三会”调整其现有的机构式监管向功能式监管过渡，加强金融监管的国际化合作，以适应金融全球化的深入发展，及人民币国际化步伐的迈进。作为分业监管机构“一行三会”仍各自独立地负责相应领域监管政策制定及金融监管的实施，与以往不同的是，各分业监管机构制订监管政策应经金融监管协调委员会批准或向其备案。

同时，借鉴美国金融改革经验，进一步调整功能性监管框架，提高监管技术水平，逐步向目标性监管转变，为下一步实现统一金融监管打好基础。

3.第三步，建立统一金融监管机构，实施基于目标的统一金融监管

积累综合性监管协调下各机构分业监管的经验，未来可考虑建立统一监管机构。具体可在国务院下设立金融监管委员会，统一对银行、证券、保险的监管，形成“一行一会”制金融监管结构。

金融监管委员会下可分设宏观局、银监局、证监局和保监局，宏观局负责制订宏观性金融监管政策，对综合性、系统性风险进行监管。银监局、证监局、保监局分别行使目前三会的监管职能。对金融控股公司所属子公司的监管，由相应监管局根据该公司的主营金融业务类别，分别归口监管;对金融控股公司母公司则由母公司主营业务所属行业的监管局实施并表综合监管，母公司主营业务非金融业务的，由委员会综合考虑母公司旗下金融业务情况指定并表综合监管机构。

完成功能性监管向目标式监管的转变，由金融监管委员会负责确立总体监管目标，制定并协调各类监管政策，并以此为依据确立各分类监管目标，并由各监管局分别实施、相互协调，共同保障总体金融监管目标的实现。

注释

①双线多头式，又称“二元多头”式监管指中央和地方都对金融机构有监管权，每一级又有若干机构共同行使监管的职能。②又称一元多头式金融监管，这种金融监管权力集中于中央，但在中央一级又分别由两家或两家以上机构共同负责金融业的监督管理。

［1］巴曙松.金融危机下的全球金融监管走向及展望［J］.西南金融，2009，(10).

［2］蒋波.综合经营视角下的金融监管模式探析［J］.改革与战略，2011，(7).

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