程勉中

源头、目标、过程:理解党建责任制的三个维度

程勉中

分析党建责任机制的动力机理及其实践走向，要从工作源头、目标管理和过程控制三个关键层面入手。在工作源头上，关键是强化党建责任的落实，构建纵横结合、上下贯通的组织领导体制;在目标管理上，需要明确管党目标与责任主体，形成权责统一的责任考评体系;在过程控制上，必须加强协调与监控，坚持分类指导，健全完善协调互动的有效监控机制。

党建责任制;组织领导体制;目标管理;过程控制;党的建设

党的建设要取得切实成效，必须贯彻党要管党的原则，强化各级党组织责任意识，明确管党目标，落实党建工作责任，建立健全各司其职、齐抓共管的党建工作责任机制。对于党建责任制的理解可从三个层次的维度作分析，即在工作源头上，形成上下贯通的组织领导体制;在目标管理上，明确权责统一的责任考评体系;在过程控制上，健全完善协调互动的有效监控机制。

一、源头抓总:上下贯通的组织领导体制

党建责任机制的建设，应充分发挥各级党委牵头抓总的作用，整合党群部门和政府职能部门力量，建立起上下贯通的组织领导体制，最大限度地发挥党的政治优势。

(一)从组织领导体制上强化党建责任的落实

领导干部表率作用是关键，组织领导体制是基础。因而必须从源头抓起，加强对党建责任的领导认知，建立健全上下贯通的组织领导体制。

作为执政党的中国共产党，如何适应新时期发展的基本要求，探索科学的领导方式和执政方式，是一个十分重要的问题。在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中，江泽民曾指出:“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。”〔1〕党的十六届四中全会《决定》明确要求，“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式”。〔2〕“总揽全局”，要求各级党委坚持把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中精力抓好带全局性、战略性和前瞻性的重大问题，把握政治方向、决定重大事项、安排重要人事、抓好宣传思想工作、维护社会稳定，有效地实施党在各个领域的政治、思想、组织的领导。“协调各方”，要求各级党委从推进全局工作的要求出发，统筹协调好党委、人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的关系，统筹安排好纪检、宣传、统战、政法、群众团体等方面的工作，使之各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。党委总揽但不包揽，协调但不取代，各方的事情仍由各方去办。这一原则的提出，对加强和完善党的领导体制具有十分重要的意义。

(二)构建纵横结合、上下贯通的组织领导体制

组织领导体制建设的基本要素包含三个方面:一是领导结构。领导结构的合理化，是提高领导集体系统功能的关键，也是有效落实党建责任的保证。领导结构合理化应当反映出整体、互补、稳定和高效的特性，建设结构合理的领导班子是一项长期的战略任务。与此同时，领导结构的合理化也从领导系统内部的权限划分关系中体现出来，这种关系通常表现为上下领导层之间的纵向隶属关系，以及各部门之间平行协作的横向关系。二是组织形式。组织领导体制中领导内部权限必然表现在相应的组织形式上，组织形式是领导权限关系的载体。三是组织制度。组织领导体制也可以说是一种组织制度，通过制度将权限划分关系规范化、合法化，成为一种有组织权威的约束力。制度的核心是职、权、责、利相统一的领导工作责任制。组织领导体制也可以说是一种干部使用和管理方式，因此干部使用和管理方式也是组织制度的重要内容之一。

党建责任机制的建设，要以全面创新党的建设为工作抓手，切实落实领导职责，把抓党建“主业”作为各级党组织的重要内容，摆上议事日程，牢固树立党组织“一把手”抓党建的责任意识，坚持党组织主要领导负总责，层层落实党建工作责任。其分层落实的路径，首先是在市级层面上，要建立由市委统一领导，组织部门牵头抓总，各级党组织共同参与的组织领导体制，增强协调推进的合力。对工作中遇到的重点、难点问题充分研究，创新理念，提出前瞻性、针对性的意见，指导党建工作扎实推进。其次是在县(市)、区委和镇 (街道)党 (工)委层面上，要健全党委统一领导、职能部门共同参与的党建领导制度，形成县 (市、区)委、镇 (街道)党(工)委、村 (社区)党组织的垂直领导与镇(街道)党 (工)委、园区党工委、村 (社区)党组织层次上的横向协调相结合的城乡基层党建领导体制架构，做到上下贯通，点线结合，整体推进。(图1)党建责任领导体制的实践特性可以从三方面来看:一是在体制模式上，是一种纵横结合、区域化联动协调的体制模式;二是从权限划分上，要体现县 (市)、区委工作重心下移，镇 (街道)党 (工)委处于落实党建责任的基层节点上，需要充分发挥领导核心作用;三是在组织结构上，应力求条块结合，体现出整体性。

二、目标管理:权责统一的责任考评体系

在完善党建责任制的过程中，要重视目标管理，形成权责统一的责任考评体系。坚持“量化目标、强化责任、严格考评、兑现奖惩”的原则，以绩效考核为总揽，使党建工作由软任务转变为硬指标;以落实责任为关键，体现党建工作的发展导向;以分类指导为方法，针对不同类别党组织制定党建绩效考核指标;以强化保障为基础，把考核结果与领导班子和干部任用、奖惩结合起来。加强对党建责任落实情况的督查，及时解决存在的问题。

(一)明确管党目标，落实责任主体

在当前中国政治体系中，压力型体制是地方党委和政府为了加快本地社会经济发展、完成上级下达的各项命令任务而构建的一套把行政命令与物质利益刺激结合起来的机制组合。通常由三个部分组成〔3〕:一是数量化的任务分解机制。体现为在制定社会经济发展目标和上级下达任务后，党委、政府把这些目标和任务用目标责任的方式进行量化分解，通过签订责任书的形式层层下达到下级组织和责任人，要求在规定的时间内落实完成;二是各部门共同参与的问题解决机制。常规方式是要求各部门的工作围绕党委、政府的工作计划和重点进行安排，特殊情况下由各部门抽调人员或者整个部门一起行动，完成来自上级的临时性任务或工作;三是多层次评价体系。对于完成目标责任考核指标的组织和个人，在采用传统的精神奖励之外，还增加包括提资、提拔、奖金等物质奖励。在惩罚上，一些重要任务实行“一票否决”制。〔4〕建立健全并落实党建工作责任制，是强化党要管党意识，确保党的建设常抓不懈的重要保证。党建责任较之于其他类型的工作责任体系，更加侧重于对基层党的建设全面覆盖、组织创新、资源整合，以及基层党组织的战斗堡垒作用的发挥、党员的先锋模范作用的发挥和党员领导干部驾驭科学发展的全局能力、民主作风和廉洁自律等方面落实任务，明确责任。

新形势下健全党建工作责任机制，重点要抓住领导带头和严格责任两个方面。按照“责任制管责任人、责任人管一班人”的要求，落实抓党建的目标责任制，真正形成一级抓一级、一级带一级、各职能部门相互配合、齐抓共管的工作机制，严格目标责任考核，把履责情况同奖惩挂钩。做到责任层次分明，职责范围明确，互不交叉，又互相协调，实现有效领导。各级党委应围绕党建工作目标和阶段性任务，从抓好基层党建工作规划、制度和措施的落实，健全党的组织体系，扩大党的工作覆盖面，加强基层党组织领导班子建设和党员队伍建设，整合工作资源，加强保障措施建设，做好督查整改等诸方面，明确党建工作的责任目标。通过适当增加权重，要求各级党组织围绕党建责任的主要任务，坚持党委主要领导负总责，明确责任部门和责任人，完善党建工作责任主体，全面落实党建工作责任制，形成指向明确、措施刚性、反应迅速、监督有力的责任制度体系。在工作运行中，整合配置党建资源和工作力量，形成由组织部门牵头负责，相关部门各司其职、协调配合、齐抓共管的党建责任贯彻体系。

目标管理是对党建工作责任进行督查考评的重要抓手，对实现党的建设与发展具有导向作用。党建工作目标责任的确立，要求各级党组织细化领导干部抓党建工作的内容，建立并完善管党目标体系，加强检查考核，促进管党责任的落实。组织部门及时总结推广基层在实践中创造的落实党建目标管理责任的经验做法，用制度的形式加以规范和完善。如:坚持权责一致和谁主管谁负责的原则，党政主要领导带头抓组织部署、抓教育监督、抓制度执行，及时研究解决基层党建工作中的重要问题和突出矛盾;对第一责任人履行目标责任情况进行检查督促，尤其在考核工作实绩时把履行第一责任人职责情况纳入考核范围;通过与机关各职能处室签订重点工作目标任务书、与基层党组织签订党建目标责任书的形式加以落实和推动，把任务分解到职能处室，把责任落实到基层党组织，形成横向到边，纵向到底的党建工作机制和责任网络。领导班子成员要把履行抓党建工作责任情况作为年终工作述职重要内容，考核结果作为领导班子及其成员工作实绩评定的重要内容，作为领导干部选拔任用、奖励惩戒的重要依据。

(二)注重权责统一，强化责任考评

考核评价是加强党建工作组织领导的重要手段，只有建立起科学的考核评价体系，才能指导党的建设沿着正确的方向发展。围绕党建工作的目标责任，要通过建立健全权责统一和分类管理的考核问责制度，强化考核刚性，确保逐项落实到位。有效发挥上级党组织对下级党组织的评价职能，强化群众对党员、党员对党组织、下级党组织对上级党组织的监督职能，促进各级党组织和广大党员履行职责，构建党建工作客观、公正、系统的考核评价体系。

一是制定分级考评体系，突出考核评价的实效性。建立健全党建工作考评体系，是一项既具稳定性又具动态性的较为复杂的工程，其目的是促进基层党建工作更加科学规范，为党的建设长效机制提供重要保障。建立科学的绩效评价考核体系，目的在于引导各级党组织自觉转变发展观念，围绕城乡基层党建工作阶段性目标任务，完善目标管理和考核制度，并把党组织书记抓基层党建工作责任的落实情况作为考核的重要内容，加强定期检查和专项督查。应按照“一级管理，两级考核”的要求，通过分级负责，落实对党建工作的考核检查。根据不同地区、行业的情况和特点，制定科学严密的党建工作考核综合评价体系，将其纳入各县 (市)、区、局、直属单位党委年度考核体系和干部考核任用体系。实行定性与定量相结合的考核方法，加强对党建目标任务的动态管理与考核，一旦发现问题，及时整改。“一级管理”由组织部门牵头负责，协同部门配合，将项目任务分解到有关地区、部门和单位，明确时序进度要求，定期检查推进情况。 “二级考评”由领导小组办公室会同有关部门负责跟踪督促各项工作的推进，定期组织对职能履行、协调配合和任务完成情况作考核和测评。考评主要采取本单位对照检查、组织填写征求意见表、工作绩效评估、领导小组综合认定等办法进行，既要看工作的客观指标，又要看群众的认同度、满意度，年终按照先进单位、达标单位、不达标单位等三个层次作出评价。把考核结果与干部任用、奖惩结合起来，形成对领导班子自身建设、工作实绩、群众公认程度等的综合评价。

二是拓展考核评价主体，体现考核评价的全面性。在考核指标的制定中，要求体现出先进性引领，对加强城乡基层党建工作发挥引导性作用。党建工作考核评价首先应该是对发展实绩的考核。〔5〕按照党建工作制度和不同领域党组织的工作目标、任务，用具体、规范和科学的手段，从上级党委和基层党员群众两个角度，严格考核基层党组织工作目标的完成情况。首先是建立基层党建工作报告和履责述职制度，由下级党组织向上级党委每年定期报告履行抓基层党建工作责任的情况。上级党委根据报告和述职情况，结合平时了解掌握的情况，分别对下级党组织及书记履行党建工作责任情况进行综合评议。评议要突出对抓基层党建工作履职情况的总体评价、存在的问题以及需要改进的工作。综合评议情况要采用适当方式在一定范围通报。其次是在基层党组织自查、上级党组织考评的基础上，通过建立基层党员群众参与评议机制，形成多元的考核评价主体体系，从不同的角度和侧重点对基层党建工作做出客观评价，全面了解其实际工作成效。根据述职、民主测评情况，并综合各单位日常开展党建工作情况，最后确定述职评议结果。考评结果出来后，党组织和负责人要根据上级党委提出的整改要求，制定整改方案，落实整改措施。上级党委则通过组织检查、抽查等方式，加强跟踪督查，使考评成为推动基层组织建设的有效手段。

三是强化考核结果运用，体现考核评价的导向性。考评结果应纳入各级领导班子和领导干部年度考核中，与物质奖励挂钩，与评选先进、干部任用结合。基层党组织的工作实绩要成为年度目标考核和评选表彰“好班子”、 “五好”党支部、先进基层党组织、优秀共产党员和优秀党务工作者的重要依据，并作为创先争优活动的重要内容。对考核结果每年进行通报，及时兑现奖惩，鼓励先进，激励后进。考核结果的运用，要有利于增强各级党组织落实党建责任的自觉性和责任感。对抓基层党建工作业绩突出的予以表彰;对思想不重视、工作不得力、存在问题较多、没有达到目标要求的党组织及相关责任人提出批评，责令限期整改;对不认真履行职责，责任范围内基层党建工作存在的问题没有及时解决，造成不良影响或严重后果的，则依据有关规定追究领导班子和相关责任人的责任。

三、过程控制:城乡互动的协调监控机制

在建立健全组织领导体制和责任考评体系的前提下，还迫切需要经常性地加强对工作的协调与过程监控，起到组织、指导、协调的作用，以保证党建责任的真正落实。协调与过程监控机制是一种预防和纠偏的制衡机制，是确保实现城乡基层党建目标和完成各项任务的重要保证。

(一)工作协调与过程监控

党建责任机制实施过程中的协调与监控，是使各级党组织工作内容和作用发挥得以互相协调并形成共建合力的持续过程。同时，基层党组织建设作为一项社会化、系统性的工程，需要不断在组织之间进行协作。因此，需要建立起有效的协调监控机制，以便为城乡党的建设创造有序运行的高效工作环境。这一机制的功用与要素，可以从三方面认识:(图2)

图2 党建责任机制的协调与过程监控

一是上级党委与城乡基层党组织之间的协调监控。上级党委在抓城乡基层党建的过程中，更多地应该是体现引导性作用。上级党委的协调监控职责，是引导基层党组织建立起与党的制度体系相匹配的内生性规则作为基层党建工作制度创新的基础，并建立一套包括反馈机制、信息传递与沟通机制以及相应的激励机制在内的宏观协调机制。同时监控并协调处理基层党组织间在统筹共建中的利益冲突和利益分配问题，保障城乡基层党建的共建动力。二是基层党组织之间的相互协调。不同领域的基层党组织因为其功能与作用发挥的途径不同，在党建工作中所承担的职责与任务也会存在差异性。加强基层党建是全局性和整体性的工作，要求城乡党组织之间必须相互协调予以保障。这就需要基层党组织在工作中通过分工合作，并在各自所负责的工作领域内保持高度的协调性，保证城乡党建工作的顺利推进和均衡发展。三是基层党组织与群团组织、社会组织间的协调监督。基层党组织所面对的服务对象是广大人民群众，群众的利益需求需要通过党的领导方能实现，同时党的建设工作更需要来自于基层群众的认可与支持。因此，在落实党建责任的过程中，基层党组织需要与各种群团组织、社会组织之间保持高度的协调性，从人民群众的需要出发，努力维护和实现社会公众的利益，增强人民群众对基层党建工作的认知度和满意度，更好地获得人民群众的信任和支持。

就实践而言，党建责任机制的协调与过程监控，重点要在强化协调监控的意识，提高协调共建的能力上形成一致认识，同时在机制建设上加以层层落实。一是加强合作发展，提高党建工作齐抓共管的能力。在各级党组织的领导下，以共同的目标和价值取向，调动行政部门、群众组织和社会组织等各方面力量，通过党群协同共抓，汇成社会化的共同利益，促进城乡经济和各项社会事业的协调发展，形成工作的整体合力，从而进一步增强基层党建的凝聚力，为城乡基层党建工作的开展创造有利条件。二是加强过程监控，提高各领域基层党建协调共进的能力。坚持整体的观点，建立健全各类党组织工作协调与监控网络，以服务方式、服务体系、服务设施为抓手，加强对党建责任机制的过程控制，重视运行中的监督与反馈，做到合理分工、优势互补、共驻共建、相得益彰，激发城乡基层组织和党员的积极性和主动性。三是加强协调整合，提高党建资源和各类社会资源共享的能力。上级部门和党组织要切实为基层服务，坚持重心下移，充分利用组织资源，加强统筹调控的能力，通过调动城乡各类党组织的力量，从政策、资金、人才等方面全力支持，为基层党组织开展工作创造条件。

(二)完善党建责任的分类指导机制

分类指导是党长期以来对基层党建工作形成的传统，在当前工作中如何处理好继承与创新的关系，在坚持和运用好党建分类指导成功经验的同时，从一些固有模式、习惯思维和做法中解放出来，当前仍然面临现实难题。基层党组织的发展是存在着差异化的发展过程，城乡各地、不同领域的环境、资源和条件千差万别，基层党的建设必然存在着起点有高低、进程有快慢、水平有差异等不同的情况和问题。这就要求各级党组织必须按不同地域、不同类型、不同区位条件、不同经济水平等，因地制宜，实行分类指导。针对基层党建工作中出现的实际情况，提出分阶段的建设目标和任务，分别采取不同的对策、措施，以不同的发展路径、不同的实现方式和载体等，因地制宜地进行创新实践，形成各具特色的基层党建发展模式。

在分类指导的过程中，要求抓住重点，抓住关键环节，选择并选准突破口。应从不同领域、不同行业实际出发，找准基层党建工作着力点，有针对性地采取措施，全面推进城乡基层党的建设。例如，农村党建以强村富民为出发点，在农村稳定、农业增效、农民致富上求实效;社区党建积极拓展服务功能，在“提升水平、促进发展”上求突破;机关党建将效能建设融入工作全过程，作风建设上做表率; “两新”组织党建在“全面覆盖、强化功能、发挥作用”上求拓展。在积极稳妥地推进“两新”组织党建中，要求既重视党组织的“出生率”，更要重视党组织的“成活率”，通过聘任专职党建工作指导员负责“两新”组织党建的日常指导工作，开展有效指导，规范建设。针对“两新”组织面广量大、情况复杂的特点，要着力搭建交流沟通平台，建立健全区域性“两新”组织党建工作联席会议制度，形成齐抓共管的工作格局。

〔1〕江泽民.论党的建设〔M〕.北京:中央文献出版社，2001.515.

〔2〕中共中央关于加强党的执政能力建设的决定〔M〕.北京:人民出版社，2004.18.

〔3〕唐皇风.社会转型与组织化调控:中国社会治安综合治理组织网络研究〔M〕.武汉:武汉大学出版社，2008.254－255.

〔4〕杨雪冬.市场发育、社会成长和公共权力构建——以县为微观分析单位〔M〕.郑州:河南人民出版社，2002. 107.

〔5〕谢晶莹.构建基层党建工作考评机制的理性探析〔J〕.中共四川省委省级机关党校学报，2010，(1).

【责任编辑:朱凤霞】

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1008－9187－ (2013)06－0042－05

国家社科基金项目“构建具有新苏南模式区域特色的统筹城乡党建工作一体化新格局研究”(09BDJ023)

程勉中，江南大学人文学院研究员，江苏 无锡 214122。