◎ 王春兰 查 波

一、引言

随着西方国家都市区新型城市化空间组织形态的持续发展，20世纪50年代以来，城市人口分布空间结构研究吸引了西方学者的高度关注[1]。科学规律对政策的指导作用必须基于对空间差异的清晰认知。传统人口学探索的普适规律的价值正是在其应用到特定地点特定环境的过程中得到体现。政策本身具有明显的地方性特征，充分认识到这些，是确保所出台的政策具备现实性和充分供给的必要条件。新型城市空间组织对城市管理与公共服务提出新的挑战，同时也给城市管理模式转型提供了新的契机。在城市区域化（city region）发展的时代背景下，除总量特征以外，“空间态势”、“空间差异”也是城市管理服务领域必须加以考虑的基本特征，空间无差别化的政策设计势必存在效率低等问题。

1990年代以来，上海外来人口在城市的沉淀性提高，在沪长期居留的倾向日益明显。“六普”数据显示，外来人口在上海常住人口当中的比重已经达到39%，2000-2010年间外来常住人口年均增长量达到66万人，增量中的绝大部分都是非上海市户籍的外省市迁入人口①。快速发展的人口形势不断冲击着以户籍人口为主的城市公共管理与服务传统模式。推动乡—城移民在城市定居和融入城市社会，有利于协调城乡关系、缩小贫富差距、缓解社会矛盾以及建设和谐社会[2]。

上海“十二五”规划中提出了“面向常住人口实现公共服务均等化”、“实行和谐有序的社会管理”等政策理念。以往的经验表明，外来人口管理与服务需求明显不同于户籍人口。为更好地实现科学化决策、人性化服务、精细化管理，有必要及时监测外来人口分布变动趋势。有必要剖析上海市外来人口在空间上扩散与集聚的变动特点及其影响因素，预判其未来发展趋势，并归纳总结实证研究对公共管理与服务的启示，为政府宏观决策提供参考。

二、上海外来人口分布格局总体特征及其变动

近十年来，上海各地带、各区县的外来人口普遍有所增长，外来人口集聚的主要阵地还是在郊区，尤其是远郊区，如图1。2000年以来，远郊区流动人口集聚已成为大城市人口分布变动的新动向[3]。核心城外来人口绝对量相对较少，但近年也呈现出较为明显的集聚态势。2000-2010年期间，远郊区迅猛增长了195.53万人，近郊区增长187.13万人，浦东新区外来人口增长133.97万人。边缘城区外来人口总量增长幅度较小一些，为63.94万人。核心城区外来人口也呈上升态势。十年期间核心城区外来人口增加了11.38万人，“十一五”期间黄浦、卢湾、静安三区的人口增长幅度大于“十五”期间，人口集聚势头更为明显。远郊区外来人口增长速度最快，十年期间增长了419.2%；其次是近郊区，同期增长201.9%，浦东新区外来人口增长了195.7%；同期核心城区外来人口增长要稍快于边缘城区，两者分别为87.6%、75.2%。

图1 2000-2010年期间上海各区县外来人口变化率

2000-2010年期间，上海市外来人口比重变化的态势表现为，远郊区大幅上升，核心城区、近郊地区稳中有降，边缘城区大幅下降。远郊区外来人口比重从15.3%上升至27%，边缘城区外来人口比重由27.8%大幅降低至16.6%。近郊区与核心城区外来人口比重小幅降低。浦东新区外来人口比重略微上升了0.1%。从各区县外来人口占全市外来人口比重来看，2010年，浦东新区外来人口比重最大，达到22.5%，其次是闵行区，所占比重为13.4%，再次是松江区，所占比重为10.4%，全市外来人口当中约有一半集中在这三个区；外来人口比重最小的区是静安区，仅为0.6%。

上海市外来人口密度分布仍呈现明显的内密外疏格局，形成清晰可见的梯度分布（如图2），而且随着时间的推移，各级梯度正在变得更加陡峭，这与常住人口总体均衡化分布态势形成鲜明对比。核心城黄浦区的外来人口密度最高，达到10677人/平方公里。中心城边缘各区人口密度大体上在4000-7000人/平方公里，其中虹口区外来人口密度较高，为8352人/平方公里。近郊各区大体上为2000-3000人/平方公里，远郊各区县每平方公里大体上外来人口都不超过1000人，其中松江区稍高一些，为1548人/平方公里。2000-2010年期间，上海市外来人口密度的梯度层级格局在发生变动，从中心城往郊区方向各级梯度之间的落差都有所增大。

图2 2000年、2010年期间外来人口密度梯度变化

从中心城向郊区方向，外来人口与户籍人口之比逐步上升，在近郊达到高峰，远郊区的外来与本地人口之比上升较快，如图3。以上分析表明，外来人口密度由核心城区向郊区方向呈梯度递减，但同一方向上外来人口与户籍人口之比却正好与之相反，呈梯度递增，在近郊达到高峰，然后向远郊方向再次递减，对比2000年与2010年数据，远郊区外来与本地人口之比正迅速接近近郊区水平。中心城的外来与本地人口之比明显小于郊区，但核心城呈现较快攀升的态势。在户籍制度和相关配套政策影响下，城市公共服务、公共资源的配置大体上仍以户籍人口为标准，明显滞后于人口集聚态势。外来人口与户籍人口比值这一指标可以从一定程度上反映城市二元社会结构背景下各区县所面临的人口管理与公共服务的压力。

三、不同属性外来人口的空间集聚与扩散态势

近年的相关调查研究表明，上海市规模庞大的外来人口内部存在明显的分群和分层现象。不同自然属性与社会属性的外来人口公共管理与公共服务的需求也存在明显差异。这里利用2000年第五次人口普查、2010年第六次人口普查的外来人口结构数据，对不同属性外来人口的空间分布特征进行分析。

图3 2000年、2010年期间外来人口与户籍人口之比

上海市外来人口总体性别比水平在2000至2010年期间经历了快速下降过程，中心城与郊区的性别比水平相对高低发生倒转，中心城的性别比水平变得高于郊区。全市外来人口性别比由2000年的135.9降至2010年的118.7，除崇明、奉贤、青浦、金山四区县以外，其余大部分区县的性别比都发生明显下降。在2000-2010年期间，中心城各区的外来人口性别比下降幅度相对较大一些，而郊区各区县的外来人口性别比下降幅度相对较小一些，因此导致上述性别比相对水平空间格局的总体逆转。

2000年、2010年数据均显示，沿着核心城区、边缘城区、郊区这个方向，外来人口的年龄结构呈现一定的环带差异特征，少年儿童的比重逐步增加，而劳动力年龄段人口比重以及老年人口比重逐步减小。就15-59岁劳动力年龄段人口所占比重而言，中心城总体上大于郊区，静安区相应比重最大，郊区各区县的相应比重比中心城稍低一些，崇明县相应比重最小。

2000年以来，中心城的外来人口受教育水平一直都比郊区相对高一些，受教育水平的环带差异特征正在变得日益突出。2010年的数据显示，外来人口受教育水平的空间差异特征明显不同于2000年，在整体受教育水平都有所上升的同时，环带之间的差异正在拉大，尤其表现在第一梯度—中心城内部的分化，中心城、近郊、远郊的梯度递减格局仍未变。核心城的人口受教育水平上升较慢，在空间上形成一个低谷，外来人口拥有高等文化程度的比重不仅低于边缘城区，甚至还低于一些近郊区县。而边缘城区的人口受教育水平快速攀升，形成一个波峰。近郊各区的人口受教育水平上升较慢，形成空间上第二个低谷带，第三梯度为远郊各区。

各类来源地的人口来上海有一定的集聚倾向，而且在沪居住地表现出一定的路径依赖特征，主要集中区域大体上不变。2010年第六次人口普查数据显示，来沪人员当中以安徽、江苏、河南、四川四个省户籍人口的比重最大，因此选取这四省户籍人口分析各来源地人口的空间分布特征。安徽户籍的外来人口在郊区尤其是远郊的崇明、奉贤、松江几个区县相对比较集中一些。江苏籍外来人口倾向于集中在上海东北面的几个区县，其所占比例在普陀、闸北、虹口、杨浦四个区较大一些。河南、四川两省户籍的来沪人员分布集中度相对较低一些。嘉定区的河南籍来沪人员比重稍大一些，金山区、宝山区、松江区的四川籍来沪人员比重稍大一些。对比各来源地人口2000年、2010年的空间分布特征可以看出，各省市来沪人口的居住地呈现出一定的路径依赖特征，主要集中的几个区县大体上没有随时间而发生明显变化。

边缘城区外来人口当中非经济活动②人口比重明显较大。2010年六普数据显示，全市外来人口当中非经济活动人口所占比重为14.3%，位于边缘城区几个区的相应比重均在16%以上，杨浦区这一比重达到22.7%。核心城三个区的相应比重均在15%以下，相对较低一些，近郊区与核心城的比重大致相似。远郊区外来人口当中非经济活动人口的比重总体相对中心城和近郊区更低一些，在13%及以下。郊区（尤其是远郊区）“料理家务”人群比重较大，除黄浦、普陀两区以外，中心城各区的相应比重均在40%以下，而郊区相应比重均达到45%以上，青浦、崇明两区县的相应比重甚至超过60%。中心城的离退休人员比重较大，长宁区相应比重最大，达到29.3%，其余各区也都在20%左右及以上水平，而郊区只有闵行区相应比重达到20.8%，其余各区县的相应比重都较低，崇明仅为3.3%。

四、外来人口分布的影响因素分析

经济发展仍然是影响上海人口集聚与空间变动的最重要影响因子，第二产业发展会直接导致外来人口集聚。散点图显示经济总量与人口规模之间的关系近似线性关系。对2009年各区县人口规模与经济总量之间做线性回归分析，结果表明：经济总量与人口规模之间有相关关系，R2为0.761，表明各区县人口规模的差异有76%归因于经济总量，经济与人口之间的关系为正相关，意味着经济总量越高，外来人口规模越大。这意味着2000-2010年期间经济发展仍然是影响上海人口集聚与空间变动的最重要影响因子。从散点图可以看出，第二产业与人口之间存在比较明显的线性正相关关系，而第三产业发展与人口规模之间的没有表现出清晰的线性关系。

在产业结构调整升级过程中，核心城对“两高”（高学历、高技能）和“两低”（低学历、低技能）人口（主要是外来人口）同时产生强劲吸引力，核心城户籍人口外迁腾出的大量老旧住房为外来人口提供了居所。随着城市产业调整升级，制造业向外围地区转移，中心城的就业机会逐步向服务部门集中。2000年以来，上海中心城（尤其是核心城）的产业调整升级步伐不断加快，对人口变动产生深刻影响。现代服务业的发展、经济活力的增强吸引了不少高学历、高技能劳动力来工作与居住。高层次劳动力与白天工作人口的不断增多导致低端服务业的需求有所上升，也给低端服务业从业人员提供了更多就业机会，从事低端服务业的低收入群体也出现增多趋势。在这种背景下，上海核心城对“两高”（高学历、高技能）和“两低”（低学历、低技能）人口（主要是外来人口）同时产生强劲吸引力。核心城外来人口在郊区化发展的大背景下“意外”出现增长势头。

郊区兴建的大型保障房基地也演变成外来人口的强集聚区，为郊区外来人口增长提供了新的住所。对大型动迁配套居住区七宝镇“静安新城”、泗泾镇“新凯家园”的调研表明，其共同的特征是外来流动人口与户籍老年人口比重均较高。以松江泗泾镇的“新凯家园”居住小区为例，在一期签约交房的3200套住宅中，出租给外来流动人口居住的住房多达1400套，居住的外来流动人口总数超过4000人。在“新凯家园”二期已签约交房且入住的600余套动迁安置房中，完全为上海市居民自住房屋仅100余套，出租及自住兼出租的比例也超过80%。

五、结语与讨论

上海是中国东南沿海地区主要人口迁移目的地之一，一直以来上海的外来人口总量问题都备受关注，针对外来人口管理服务总体框架体系的讨论也比较多。然而，都市区范围内城郊之间社会经济发展水平以及人口形势均存在明显差异，以往政策措施的出台，没有对这些空间差异特征加以充分考虑，使得基层操作难度大，降低了财政资金投入的效率，也对城市管理服务水平和质量产生负面影响。

最近的人口普查数据表明，外来人口分布正在扩散到上海市的各个区域，呈“面状侵入”的发展态势，远郊区经济发展带动外来人口快速集聚。同时，随着中心城整体服务型经济的持续发展，核心城已经发生的“外来人口侵入—户籍人口撤退”现象有可能蔓延到中心城边缘区。中心城边缘区现有大量的早期动迁小区和老公房，其中居住的户籍人口出于改善型住房需求有可能往郊区方向搬迁，而空出的住房为外来人口所居住。外来人口与本地人口居住空间的交叉、重叠、渗透将普遍出现在全市各个环带，中心城的“二元社区”现象可能会变得日益突出。

尽管外来人口分布正扩散到全市各区域，但其分布的非均衡性特征在现阶段仍比较突出。城市二元管理模式下，外来与户籍人口之比成为重要的压力指标，外来人口公共管理与服务的压力存在显著的空间差异。当前中国各级地方政府一般都是按照常住户口人数规划定编定职和进行财政拨款。对外来人口的管理仍缺乏统筹规划，外来人口空间分布非均衡性又异常突出，客观上造成了各区县、各街道外来人口管理服务工作苦乐不均的现象。短期来看流动人口合法权益无法得到有效保证。从长远来也看，外来流动人口管理服务的大方向是由“选择性排斥”转向“普惠制”[4]，当前存在的种种问题也不利于公共服务均等化的顺利推进。

为此应基于人口空间分布的动态特征，设计具有空间响应特征的公共管理与服务机制。城市管理与服务机制的空间响应周期可以分成短期、中期、长期三个类型。短期着眼于管理服务机制中的微调，中长期则重点在于对管理服务机制进行顶层设计、统筹规划和框架设计。在《上海“十二五”规划纲要》当中已经提出，要“加强政策储备……优化财政支出结构和政府投资结构，优先安排涉及民生、公共服务和城乡一体化等领域的财政支出和项目投入”。虽然空间响应性的外来人口管理服务机制目前还只是一个概念框架，但也为将来政府优化财政支出结构提供了一个可能的方案和途径，拓展了政策储备的思路。

上海各类属性外来人口的空间分布也呈现明显的环带差异特征，这些都是将来精细化政策设计的现实依据。应加强对中心城人口迁移态势的前瞻性研究，持续监测常住人口老龄化态势。从外来人口年龄结构的空间差异分析可以看出，中心城劳动力人口以及老年人口的比重比郊区要高一些，而儿童的比重则较低一些。同时，外来人口当中非经济活动人口数据显示，中心城离退休老人所占比重也要高于郊区。已有数据都表明，中心城对外来人口当中的老年人也具有较大吸引力。今后应在准确预测中心城人口老龄化态势的基础上出台相应的养老服务体系规划。

注释：

①根据上海统计局网站“外省市来沪常住人口发展现状及特征”当中公布的人口数据计算得出。

②根据2005年1%人口抽样调查，非经济活动人口包括在校学习、丧失工作能力、离退休、料理家务、毕业后未工作、因单位原因失去原工作、因本人原因失去原工作、承包土地被征用等几类人。

[1]杜国明,于凤荣,张树文.城市人口空间分布模拟与格局分析——以沈阳市为例[J].地球信息科学学报,2010(1):34-39.

[2]任远,乔楠.城市流动人口社会融合的过程、测量及影响因素[J].人口研究,2010（3）：11-20.

[3]高向东.上海远郊区流动人口集聚研究[J].城市发展研究,2009（2）：105-115.

[4]郭秀云.大城市外来流动人口管理模式探析——以上海为例[J].人口学刊，2009（5）：44-49.