王 勇

导 言

21世纪是海洋世纪，而岛屿具有非常重要的海洋法律地位。国家可以通过拥有岛屿的主权，进而拥有岛屿周边广阔海域的管辖权，从而获得巨大的海洋权益。国际社会围绕着某些海中的岛礁是不是岛屿、是何种类型的岛屿问题产生了许多纷争。因此，从海洋法上清晰科学地界定岛屿的概念就显得非常重要。1982年《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)第121条对于岛屿定义作出了专门的规定:(1)岛屿是四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域;(2)除第3款另有规定外，岛屿的领海、毗连区、专属经济区和大陆架应按照本公约适用于其他陆地的规定加以确定;(3)不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。一方面，《公约》作为现代海洋法体系中最重要和最基础的法律文件，设定了专门的岛屿制度，功不可没;另一方面，由于历史的局限性以及各国争议激烈等诸多原因，《公约》关于岛屿的基本界定存在不少缺陷。这些缺陷既给国际海洋实践带来了较大的负面影响，也严重削弱了《公约》的权威性和影响力，亟待克服和解决。中国拥有众多岛屿且在与一些国家存在岛屿争议的背景下，应该认真研究《公约》的相关缺陷，积极提出相关的完善建议，这对解决相关岛屿争议，构建中国在海洋问题上的国际话语权，进而维护中国的国家主权，无疑具有重要的现实意义。

《公约》关于岛屿定义的局限性分析

第一，《公约》关于岛屿形成方面的含义模糊不清。首先，《公约》第121条第1款规定的岛屿定义是“四面环水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域”。但是，一年四季的潮位高低不尽相同，高潮时水面所达到的高度也有差异。定义究竟是指哪一种高潮时露出水面的陆地，公约并未作出明确的解释。①其次，关于自然形成的陆地区域也不能确定其具体含义。国际社会对此存在两种观点或解释，一种观点认为，自然形成的陆地区域既要强调形成材料的自然属性，也要强调形成过程的自然属性;另一种观点认为，自然形成的陆地区域只强调形成材料的自然属性，或只强调形成过程的自然属性。②再次，自然形成的岛屿其实无法完全排除对其施加某些人工的因素。如国家对岛屿进行加固措施以增强其抗海浪的能力;国家为了扩大岛屿面积采取“围海造田”措施;国家为了预防海平面升高对岛屿采取提升措施。这些人工措施或多或少会在一定程度上改变岛屿的自然属性，如果就此认为这些国家不能以其为领土享有大陆架和专属经济区显然是不合乎情理的。因此，《公约》关于岛屿形成方面的含义是模糊不清的。

第二，《公约》关于岩礁的法律属性是不明确的。首先，根据《公约》第121条第1款的规定，岩礁是一种特殊的岛屿类型。而根据《公约》第121条第3款的规定，不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁，不应有专属经济区或大陆架。那么，“不能维持人类居住或其本身经济生活”是“岩礁”本身的定义呢，还是“不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁”只是一种“特殊”的岩礁?可见，《公约》实际上并未给“岩礁”下定义。其次，“人类居住”和“经济生活”之间的关系也没有厘清。一个岩礁是否必须同时具有这两个条件?一种观点认为，只要该岩礁符合“不能维持人类居住或其本身的经济生活”中的任何一项，该岩礁就不能主张专属经济区和大陆架;另一种观点认为，上述两个要件应作为一个整体，不能分割，必须同时满足。③再次，某些岩礁虽然不能满足“人类居住或其本身经济生活”中任何一项，但是其所属国长期以来就在岩礁周边设置专属渔区，周边国家大都承认这一事实，这种岩礁的法律属性如何认定呢?

第三，《公约》第121条的其他一些基本概念没有明确的解释，无法确定其具体含义。首先，“人类居住”的含义是模糊不清的。“人类居住”是指必须现实有人类居住的状况，还是指经过开发建设以后可以满足人类居住的状况?例如，有些岛屿缺乏淡水不能现时直接满足多人居住，但是经过开发从岛屿底部可以获得大量地下淡水以满足多人居住的需要。这样的岛屿是否符合“人类居住”的要件?此外，关于“人类居住”的标准，也有一定的争议。印尼大使贾拉尔曾提出，人类无食物和住房就不能生活，故有三种情况可符合岛屿的规定:一是岛屿或岩礁是否有淡水供应;二是岛屿能否生长食物;三是附近是否有材料建造房子。假如这些回答都是肯定的，那已不仅仅是个岩礁，而可以被看成是能繁衍后代的岛屿，不管其大小如何，都可拥有相应海域。假如回答是否定的，那就不符合海洋法的规定，只能拥有领海权。④也有学者认为，在满足人类居住的要件中必须在该岩礁或其附近存在具有一定规模的且有组织的共同体。这种观点是基于为持续维持经济生活，上述的共同体是不可缺少为理由的。⑤其次，“经济生活”的含义也是模糊不清的。一般认为，经济生活的含义应理解为开发自然资源及其他的生产活动。虽然诸如设置灯塔航标和科学研究等活动不能直接作为经济生活的证据，但是有的学者认为，如果上述活动能够满足商业性要件或生产活动的要素，则可以构成“经济活动”。⑥有的学者认为，对于在岩礁上以经济目的设置的无人设施和构筑物(或建筑物)通过远程操控加以维持和利用时，这种状况通常应被包含在“经济生活”之内。⑦再次，“本身的经济生活”中的“本身”的含义也是模糊不清的。“本身”的含义，是指该经济生活只依赖于该岩礁的陆地资源而维持本身活动，还是指包括岩礁领海抑或包括岩礁周边海域内的资源维持本身活动，对此问题的回答还很不确定。此外，现代社会中即使是一些陆地区域，如果完全没有外部的支援，维持其经济活动也几乎是不可能的，所以，要求处于与外部隔离的孤岛完全满足自给经济活动的要件，是非常不合理的。但是由此产生的问题是，何种程度的外部支援才是符合“本身”的含义，则没有明确解释。

综上，《公约》关于岛屿定义存在诸多局限性。正如我国已故权威海洋法学者赵理海先生认为，《公约》第121条关于岛屿的定义“模棱两可，颇为费解”⑧。

局限的成因与危害性分析

(一)局限的成因分析

首先，上述局限性的产生源于国际社会关于岛屿定义确立过程的历史状况。早在1930年海牙国际法编纂会议召开之时，各与会国就开始试图界定岛屿的概念。在编纂会议第二小组委员会上，对于岛屿制度形成了一般性原则和具体规定:“第一，每个岛屿有权拥有领海;第二，岛屿是指四周被海水围绕的陆地且永远居于高潮水面以上;第三，低潮高地仅仅在其位于大陆或岛屿领海范围内才可拥有领海;第四，一组岛屿的领海可以从直线基线量起，构成直线基线的岛屿之间的距离不能超过10海里。”⑨虽然海牙会议宣告失败使这项关于岛屿的界定归于无效，但是这项草案可以说是国际法对岛屿的最早界定，并且对后来的岛屿界定产生了一定的影响。在这之后，联合国国际法委员会承接了制定有关岛屿法律制度的任务。国际法委员会借鉴了1930年海牙会议的文本，于1956年部分通过了有关海洋法的最后决议草案条款:“岛屿通常被理解为被水包围着的陆地。通常而言，存在下列情况的将不被视为岛屿，且没有自己的领海:(1)仅在低潮时露出水面，即使有某一设施修建在其上且永远高于水面，如灯塔等，也不会被认为其是岛屿。(2)修建在海床上的技术设施……”⑩该草案被广泛接受，并且对1958年《领海及毗连区公约》的岛屿定义产生了较大的影响。1958年联合国第一次海洋法会议通过的《领海及毗连区公约》第10条规定:(1)岛屿是指周围环水并在高潮时高出水面的自然形成的陆地;(2)岛屿的领海根据本公约各条的规定测算。但是该定义没有明确规定诸如毗连区、专属经济区、大陆架等内容，只有一个一般性的定义。为了全面彻底地解决问题，联合国又召开了两次海洋法会议进行海洋法编纂。联合国第二次海洋法会议于1960年召开，但由于准备时间过于仓促且各国分歧太大导致无果而终。联合国第三次海洋法会议于1973年召开，经过9年时间的艰苦努力，终于制定通过了《联合国海洋法公约》。在第三次海洋法会议举行期间，许多与会国代表认为1958年的相关海洋法公约中关于岛屿的界定过于模糊和简单，因此在会议上要求重新界定岛屿定义的呼声颇高，许多国家都提出了包含有岛屿界定问题的提案。但是1982年12月10日通过的《联合国海洋法公约》囿于历史的状况，主要还是借鉴了1958年的《领海和毗连区公约》中关于岛屿的定义。

其次，上述局限性的产生受制于各国的严重分歧，最终成为妥协的产物。早在1930年海牙会议上，有许多国家都提出了自己的意见，各国都从不同的客观标准提出了对岛屿界定的不同构想，最终形成的定义折衷了各国的意见和建议。在联合国第一次海洋法会议上，有关岛屿问题的审议是由第二委员会主持和讨论的。在会议期间，各国在岛屿定义问题上进行了激烈的争论。会议通过的报告草案关于岛屿的定义虽然获得了广泛的接受，但是美国认为该定义存在矛盾之处。因此，1958年联合国第一次海洋法会议通过的《领海及毗连区公约》第10条关于岛屿的定义是以该报告草案为基础并且经美国提案修改的。联合国第三次海洋法会议期间，各国同样对岛屿制度进行了热烈的讨论。会议期间，希腊基于传统国际法提出几个条款，其后有许多代表提案试图去减轻或断绝一国领土中大陆部分与岛屿部分法律制度的一致性，特别是涉及专属经济区和大陆架的主权问题，同时其他建议也出现于会议之中。会议后期，马耳他提案、非洲十四国提案以及罗马尼亚提案分别作为A、B、C三种备选案文列入了大会的《主要趋势汇编》。在该期会议结束前，第二委员会主席提出的《非正式单一协商案文》关于岛屿制度的第8部分第132条最终被正式载入《公约》第8部分，形成了第121条。可见，各国关于岛屿的定义产生了严重分歧，而《公约》不得以才对岛屿定义采取原则和抽象的表述。这其实都是无奈的选择。

(二)局限的危害性分析

第一，为各国任意解释留下了相当的余地。在岛屿与岩礁的区别方面，对于明显仅由砂和礁组成的小岛屿，有些国家把它们解释为可以设定专属经济区的“岛屿”。例如，位于加勒比海的委内瑞拉的Abes岛是由砂和礁组成的，其长约600米，最窄处宽度约为30米;离墨西哥海岸约670海里位于太平洋的法国占领的面积约1．6平方公里的Clipperton岛是由珊瑚礁和火山岩组成的，这些国家均在上述岛屿周边设定了专属经济区。有些国家则把它们解释为不能设定专属经济区的“岩礁”。例如，墨西哥没有将位于北部Revilla Gigedo群岛中的Alijos岩礁设定专属经济区;在离英格兰海岸约200海里处的岩礁Rockall面积仅有624平方米，英国曾根据1976年《渔业水域法》在该岩礁周边设定了渔业水域，作为渔业海域的一部分，但在遭到丹麦、芬兰等国的反对以后取消了这一设定。此外，在人类居住的问题上，法国在 Clipperton孤岛案中——在离墨西哥海岸约670海里的法国占领的孤岛上自1892年至1917年曾居住着以采集植物为业的少数人员，他们依靠外部补给的食粮、水为生——将该岛解释为符合人类居住而在该岛周边设定了专属经济区。在1981年爱尔兰和挪威间关于扬马延岛屿大陆架划界案中，扬马延岛上没有定住居民，当时只有数十个在岛上进行气象观测的人员，同时其作为国防部管辖的常驻基地，在岛内并未进行经济活动。爱尔兰认为扬马延岛没有经济活动，是岩礁，不能拥有专属经济区和大陆架。但是调解委员会在1981年的报告和建议中否定了爱尔兰的主张，认定扬马延岛可适用正在起草的《公约》的第121条第1款和第2款，从而判定其有专属经济区和大陆架。

第二，为各国岛屿争议的持续进行埋下了“祸根”。正是因为各国拥有在岛屿定义上任意解释的自由权，且各国一旦主张岛屿成立，则可以拥有岛屿周边的专属经济区和大陆架，并获得巨大的海洋权益，这就给各国岛屿持续争议埋下了“祸根”。中日两国关于冲之鸟的争议就是一个典型的例子。日本政府在冲之鸟上的一系列行为就是期望在对两块岩礁进行扩大和技术强化后至少在形态上可维持人类居住以及经济生活，从而主张岛屿所能享有的权利。中日两国就冲之鸟到底是属于“岛屿”还是属于“岩礁”的问题争执不休。日本政府坚持认为冲之鸟是岛屿，日本政府代表曾于1999年4月16日举行的众议院建设委员会上在回答关于冲之鸟是岛还是礁的问题时指出，冲之鸟满足《公约》第121条第1款岛屿的条件，它是岛屿不是岩礁;其同时指出，第121条第3款不是关于岛屿的规定，而是关于岩礁的规定，况且《公约》也没有关于岩礁的定义，即使从国家实践来看，根据此条也不能成为特定地形不能拥有专属经济区和大陆架的依据。中国坚决反对日方的这一主张。中国常驻联合国代表团于2009年2月6日向联合国秘书长提交了针对日本冲之鸟的书面立场声明。由于《公约》第121条规定得原则且模糊，不但没有解决中日两国的争端，反而为中日争议的持续进行埋下了“祸根”。

第三，严重削弱了《公约》的权威性和影响力。虽然《公约》被誉为“海洋宪章”，但是《公约》第121条的模糊性以及缺乏对该条的权威解释，导致了各国有关实践的不一致，很多学者围绕此提出了种种学说，一些国家就此争议不断。特别是近年来一些国家纷纷向大陆架界限委员会提交划界提案，更加剧了对《公约》第121条解释和适用的复杂性。上述情况均严重削弱了《公约》的权威性和影响力。

中国的应对策略分析

第一，中国应该积极推动《公约》中关于岛屿定义的完善，逐步构建中国在现代海洋法发展中的话语权。伴随着国际实践的发展变化，《公约》的相关内容需要不断予以发展和完善，否则就不能有效发挥作用。但是“《联合国海洋法公约》的宪法地位决定了我们不可能另起炉灶，以全新的方式解决海洋问题。相反，我们应当根据现有的国际法规则，在必要的情况下修改《公约》，在适当的情况下发展《公约》”。另一方面，正如我国国际法著名学者杨泽伟教授指出，虽然中国政府代表团自始至终参加了第三次海洋法会议的各期会议，但不可否认的是中国在《公约》制订过程中参与程度并不高，所发挥的作用也非常有限。可以说，中国正是由于在构建以《公约》为核心的当代海洋法律体系中话语权的缺失，在一定程度上导致了维护海洋权益的被动局面。因此，在未来海洋法的发展中，中国应在坚持《公约》的宗旨和目的的前提下，提出完善《公约》内容的种种建议，从而逐步形成并取得海洋法发展的话语权。其中，明确提出进一步完善《公约》关于岛屿的定义是一项重要的内容。具体来说，其一，在程序步骤上，中国可以根据《公约》第312条规定，提议采取协商一致的方式修改《公约》，中国也可以采取给联合国秘书长书面通知，提议以简化程序来修正《公约》;其二，在实体内容上，中国应提议在岛屿的形成、大小、类型方面建立统一和明确的标准，应将岛屿的社会属性明确化并将岩礁的法律属性确定化。

第二，中国应该以《维也纳条约法公约》的条约解释方法为依据，对《公约》第121条的模糊条款作出符合《公约》目的与宗旨的解释，为解决中日冲之鸟纠纷提供法律依据。修改公约的方式毕竟需要一段相当长的时间和契机，特别是采取简化程序修正《公约》的规定，风险更大。因为只要有一个缔约国反对提出的修正案或反对以简化程序通过修正案的提案，则该提案应视为未通过。在这种情况下，中国应该依据《维也纳条约法公约》第31条的条约解释规则，善意、合理、有效地解释条约，当然，这种解释还必须立足于《公约》的目的和宗旨。从《公约》第121条的立法宗旨来看，明显有限制岩礁获得专属经济区和大陆架的意图，只是措词含糊罢了。据此，中国应该对可以设定大陆架和专属经济区的岩礁采取严格的解释方法。其一，在此类岩礁自然属性方面，我国应该强调岩礁的主要构成材料和主要形成过程的自然属性。其二，在此类岩礁社会属性中“人类居住”方面，我国应该强调岩礁必须在相当长时期内能维持一定规模的人群居住，而不是短期内的维持少数人的居住。其三，在此类岩礁社会属性的“本身经济生活”方面，我国应该强调岩礁维持本身经济生活所需资源主要源于岩礁及其周边领海，除此以外的引进资源只能起到辅助作用。上述符合国际法的严格解释论的目的是为了防止某些国家对该权利的滥用。在上述严格解释之下，日本将冲之鸟“变礁为岛”的做法，不但根本经不起推敲，反而十分荒谬，其注定是要失败的。

第三，中国应该以维护历史性权利为出发点，正确运用《公约》，为解决黄岩岛问题提供法理支持。从地理形态来说，黄岩岛主要是以礁块的形式存在，无法维持“人类居住”或“其本身的经济生活”。在黄岩岛问题上，菲律宾认为“黄岩岛”既不是岛屿，也不是南沙群岛的一部分。但是，中国政府坚定地认为，黄岩岛是中国的固有领土，黄岩岛海域是中国渔民的传统渔场。也就是说，中国有权在黄岩岛周边设置专属经济区。为了在国际法上增强说服力，笔者认为，中国不必囿于《公约》第121条第3款关于岩礁社会属性的规定。因为，中国最早发现、命名黄岩岛，并将其列入中国版图，实施主权管辖和有效统治，中国一直对黄岩岛及其周边海域进行长期开发和利用。中国对黄岩岛拥有主权并实施管辖的事实得到了国际社会的普遍尊重，包括菲律宾官方长期以来的承认。因此，中国对黄岩岛周边海域享有历史性权利。而《公约》本身是1994年正式生效的，中国于1996年才正式批准《公约》。根据“法不溯及既往原则”，《公约》显然无法剥夺中国对黄岩岛周边海域的历史性权利，因此，《公约》第121条第3款也不能生搬硬套地适用到黄岩岛问题上。另一方面，《公约》本身也有涉及历史性权利的条款。《公约》涉及历史性权利的条款主要有第10条、第15条和第298条，从而在实际上为中国主张黄岩岛权利构建了一个例外规则。特别是，目前不少国家都已根据《公约》提出了历史性权利的主张，一些国际司法实践也肯定了历史性水域的存在。上述情况均可以作为中国主张对黄岩岛设定专属经济区和大陆架的重要法律依据。

①⑧赵理海:《海洋法问题研究》，北京大学出版社1996年版，第33、33 页。

④Townsend Gaul T，“Preventive Diplomacy and Pro－ Activity in the south China Sea”，Contemporary Southeast Asia，1998，20(2)，p．179．

⑦B．Kwiatkowska and A．H．A．Soons，“Entitlement to Maritime Areas of Rocks Which Cannot Sustanin Human Habitation or E-conomic Life of Their Own”，Netherlands YBIL，vol．21，1990，pp．164 ～165．

⑩Report of the International Law Commission Covering the Work of its Eight Session，2 Y．B．Int’l L．Comm’n 253，1956，p．270．