赵英铭，章尧想，郝玉光，李清河，高君亮

（1.中国林业科学研究院沙漠林业实验中心，内蒙古 磴口015200；2.中国林业科学研究院北京林业研究所，北 京100091）

随着人口的增加，人均占有耕地面积逐渐减小，现有土地愈加紧张，防护林的胁地问题就显得尤为突出。为了减小胁地负效益，长期存在着对农田周边防护林的人为破坏现象，如火灾，开挖断根沟、扒树皮等，给林业管理增添了诸多不便因素，对防护林的正常生长产生了不利影响，进而降低防护林的防护效益和经济效益，防护林防护效益的降低就会对农业生产造成不利影响，进而形成恶性循环。为保证农业生产和防护林的生态效益与经济效益可持续发展，解决防护林胁地负效益，需要一个行之有效的集体林权改革方案，以保证防护林的生态、经济效益可持续发展。

1 农村集体林权改革的必要性

1.1 我国现有集体林权的现状

集体林权从内涵上包括林地所有权、林地使用权、林木所有权和林木使用权；从所有制性质角度，集体林权包括国有集体林权、集体林权以及单位和个人所有的集体林权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，“土地按照用途可以分为农用地、建设用地和未利用地”，林地属于农用地中的一种土地利用类型。集体林权流转有广义和狭义之分，广义的集体林权流转包括林地所有权流转、林地承包经营权（使用权，下同）流转和林木流转：狭义的集体林权流转是指林地承包经营权和林木的流转［1］。

本文所称的集体林权流转是指狭义的集体林权流转，特指在农村集体所有或国家所有依法由农民集体使用的林地上，集体经济组织以及通过家庭承包或其他方式承包获得林地承包经营权及林木的权利人将其占有、使用、保护、收益、处分林地林木的全部或部分权能，通过一定的方式转移给他人的行为。集体林权流转主体包括农村集体经济组织、农民个人和其他林业经营者等。集体林权流转客体包括林地承包经营权和林木的所有权、使用权等。根据《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国物权法》的有关规定，集体林权流转方式包括转包、出租、转让、互换、入股、抵押等，另外，从政策层面集体林权流转还有合资、合作等方式。

1.2 试验地概况

试验区选在磴口绿洲内部，地理位置属乌兰布和沙漠东北部（106°35′—107°10′E，40°09′—40°59′N），行政区划属内蒙古磴口县境内。年平均气温7.8℃，平均无霜期168d，年平均风速4.1m·s-1，年平均降水量102.9mm，属温带大陆性干旱荒漠气候。在下伏土层较好、灌溉相对便利的地段建设和保存了类型丰富、结构多样、规模较大的绿洲防护林带网，在绿洲区内部和对应的荒漠区各建基层地面气象站一处，为绿洲防护林体系生态、经济效益研究创造了良好的条件。

1.3 试验地防护林胁地概况

绿洲农田防护林能够防风固沙，并具有良好的护田增产作用，并能产生可观的木材经济效益。但随着农田防护林进入成熟期，其胁地问题也日益表现出来。林带会使靠近林缘两侧附近的作物生长不良而造成减产，这种现象称为林带胁地［2］。在对胁地情况进行调查并与农作物单产进行比较得出，以2行株行距为1m×2m的新疆杨渠道窄林带为例，27年后树木成材，林带内树木的平均胸径为37.4 cm，平均树高为28.07m，每10m林带蓄积量可以达到21.618m3左右，材积约有12.970 8m3，林带两侧的胁地面积为581.4m2，圆木售价600元·m-3，此时10m林带木材经济价值为7 782.48元，而一般农作物每667m2产值1 000元，而历年胁地面积累计所产生的经济损失总和为8 194.30元左右，木材经济价值已达到胁地产值的100%以上。由此可见，2行株行距为1m×2m的新疆杨渠道窄林带在较好立地条件下，林木的经济产值与历年来胁地的经济产值总和完全可以互相抵消，同时还具有较好的防护效益。以8行株行距为4m×4m的二白杨宽林带为例，树木在23年后，林带内树木的平均胸径为35.9cm，平均树高为18m，林带每10 m蓄积量可以达到18.22m3左右，材积约有10.932 m3左右，林带两侧的胁地面积为680m2，圆木售价600元·m-3，此时10m林木产值为6 559.2元，而一般农作物每667m2产值1 000元 ，而历年胁地面积累计所产生的经济损失总和为6 228.19元左右，木材产值为胁地产值的105%。8行的二白杨宽林带在正常生长状况下，林木的经济产值超过历年来胁地的经济产值总和。由此可见，选择合适的品种，在合理的林带结构下，到目的年限，防护林木材经济效益与胁地负效益基本持平，可以互相抵消。

2 集体林权改革的必要性

农田防护林的胁地负效益随着防护林的增长逐渐加重，造成了农民的经济损失。为减小胁地负效益，出现了防护林的人为破坏现象，不利于防护林生长和林业管理，降低了防护林的防护效益，使得农业减产，形成了恶性循环，其根源就在于林权的集体所有。为保证农业生产和防护林的生态效益与经济效益可持续发展，解决防护林胁地负效益，可将林权下放农民，虽有胁地负效益，可木材经济效益会弥补损失，增加农民收入，这样就杜绝了农田防护林人为破坏因素，保证了防护林的生态经济效益。但何时采伐，采伐量多少？又存在很大的随机性。再者，集体林权下放必然会导致集体经济收入减少。为了解决这些问题，基于我国现有林权的现状和对试验地胁地情况的调查，本文提出：采伐指标国家控制下，集体林权下放农民的林权管理对策及优缺点。

2.1 推行国家控制采伐集体林权下放的改革制度

2.1.1 国家控制采伐集体林权下放的改革制度的概念 国家控制采伐集体林权下放的改革制度是指农民承包土地时必须履行自行育苗、运输、栽植、管护防护林的义务，并享有防护林木材所有权和使用权，但采伐指标及采伐时间必须经林业部门同意后统一下放，不得私自砍伐，树木采伐必须达到规定的生长年限或胸径级别，在不影响防护效益的前提下，农民申请采伐上报林业部门经批准后，可以有计划有步骤的自行采伐，所得木材经济效益归林权所有者所有，木材销售所得收益必须给国家缴纳相应的税款，并将此林权改革方案立法加入到土地法、森林法之中。

2.1.2 国家控制采伐集体林权下放的改革制度特点

（1）国家控制采伐集体林权下放的改革制度体现公有化。将营建和管理防护林的义务和防护林成熟后所产生的木材经济效益的权益一并交给每个农民所有，并法制化，实现农民栽植，农民管理与保护，农民受益，保障了农民的合法权益，将集体林权归农民所有，每一个农民都拥有集体林权，总体体现了公有化，体现了社会主义制度的公平性和优越性，也体现了以民为本的国策。

（2）国家控制采伐集体林权下放的改革制度的规范化。科学明确了农民和营林管理者的权限和任务，减轻了营林管理部门的工作量。营林管理部门将防护林网结构以及防护林结构科学的统一部署，按照单位面积上应有的株树统一分配给农民，将优良种苗的栽植技术传授给农民，对农民林权权属登记造册，对防护林定期调查，在满足防护林的生态效益的基础上保证防护林网的整体结构，制定出采伐计划，根据防护林的生长状况规定采伐时间，下放采伐指标，由农民按照采伐计划自行采伐，明确了农民与集体营林管理部门的权限和任务。

（3）国家控制采伐集体林权下放的改革制度体现的是集体林权的双管制度，减轻了营林管理者的工作量，调动了农民营建管理防护林的积极性，降低了营林成本，增加了农民收入，缓解了农民与管理者之间的矛盾，明确了农民与营林管理者的义务和权利，加快了林业全面发展的步伐。

（4）国家控制采伐集体林权下放的改革制度的法制化。将林权改革与土地法、森林法相结合，使农民承包土地时享有防护林木材所有权和使用权的同时，也必须履行自行育苗、运输、栽植、管护防护林的义务，规范了采伐，杜绝了乱砍滥伐现象，体现了社会法制化的特点。

2.1.3 国家控制采伐集体林权下放的改革制度优点

（1）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，减小了因防护林胁地造成的负效益，林业生产弥补农业损失，提高了农民收入，有助于改善“三农”问题。

（2）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，使农业生产与林业生产紧密地结合起来，达到了以农养林，以林护农，以林补农，农林结合的目的，加快了农业生产和林业生产迅速全面发展的进程。

（3）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，充分调动了全国农民自行育苗、栽植、保护、管理的积极性和主动性，发挥了广大农民巨大的主动管理作用，真正把农民放在了林业发展的第一线上，体现了全民管林的重大思想，大大提高了农民对管护农田防护林的认识。

（4）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，健全完善了土地法和森林法，使农民在履行栽植管护采伐义务的同时享有木材的所有权和使用权，既履行了公民义务，又保障了农民的合法权益，真正体现了公平性。

（5）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，降低了育苗、假植、运输、栽植、管护、采伐等防护林营林管理的成本。农民在自己所拥有土地上育苗，采用自产苗营建防护林，就近假植、运输、栽植、管护、采伐都降低了成本，真正实现了付出与回报、义务与权益相和谐的关系。

（6）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，提高了农民对防护林的管护意识，因为最终受益者是农民，自然会提高林带的成活率和保存率以及出材量，提高了防护林的防护效益，提高了防护林的木材产量，为我国未来木材市场提供广阔稳定的货源。

（7）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，缓解了由于防护林胁地导致农民与营林管理者之间的矛盾，消除了多年来由于防护林胁地造成的农业减产使农民收入降低的不满，起到安民增收的作用。

（8）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，杜绝了农田防护林的人为破坏因素，保证了防护林的正常生长，提高了防护林的防护效益和经济效益，形成了良性循环。

（9）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，国家控制规范了集体林权采伐管理制度，明确了采伐的目标和方向，给出了采伐的步骤和定量，使栽植和采伐紧密相连，有机结合。

（10）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，保障了防护林的防护效益，有助于提高防护林体系总体生态效益，有助于实现农田防护林可持续经营的目标。

（11）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，规范了采伐制度，杜绝了乱砍滥伐的现象，定量采伐为合理采伐提供了一个科学的方案。

2.1.4 国家控制采伐集体林权下放的改革制度缺点

（1）国家控制采伐集体林权下放的改革制度，减少了集体的收入，增加了营林管理机构经费支出的压力。

（2）不同地区的气候背景值不同，因而要保证防护效益，就要根据当地气候背景值，因害设防，使得单位面积的土地上拥有防护林合理存量来保证防护效益。进而采伐计划和采伐指标不同地区应作适当调整。如此便增加了采伐的精度和难度。

2.1.5 国家控制采伐集体林权下放的改革制度缺点的解决方法

（1）通过国家给集体等量补偿来缓解集体经费支出的压力。根据每年集体在林业部门下放采伐指标内所得的木材收入，可以通过木材销售所得效益缴税，再由国家增加集体拨款的方式给予集体补贴政策。

（2）对于目前归集体所有的集体林，在达到采伐年限时可向林业部门申请采伐指标，在保证防护效益的前提下逐步更新。

（3）根据不同地区的气候背景资料，推算出防护林单位面积的合理蓄积留存量，在保证防护效益的前提下进行采伐。

2.1.6 集体林权下放采伐国家控制的改革制度的步骤

（1）营林管理部门在小范围区域内选定试验点，将防护林网结构以及防护林结构科学的统一部署，绘制防护林网结构图，按照单位面积上应有的株数结合农民承包土地的面积统一分配给农民。以乌兰布和沙区绿洲为例，春季种苗期须降低近地面风速50%才可以满足农作物不受风沙灾害，依此确定的有效防护距离（设计林带间距）在树高的10～15倍；此时乌兰布和沙漠绿洲防护林蓄积量应达到30m·hm-2即可保证林网具有较好的防风效益［3］。

（2）将农民所享有的土地补偿制度与防护林的营林建设挂钩，造林并实施管护才有权利享受补偿。

（3）算一笔账，使农民清楚种树与种地哪个经济效益高，哪个防护效益更好。以乌兰布和沙漠为例，防护林所产生的木材经济效益与历年胁地累计经济损失持平或略高（依树种而定）；但如果没有防护林的保护，就会受到风沙危害、霜冻、干热风等自然灾害造成大面积的农业减产，使农民蒙受不必要的经济损失，让农民清晰地了解防护林的经济效益和防护效益，明白唇亡则齿寒的道理。

（4）选用乡土树种，将育苗技术传授给农民。以乌兰布和沙漠绿洲为例，主要树种有新疆杨、二白杨、箭杆杨、旱柳、北抗等。

（5）按照一定规格密度数量进行栽植，并由农民自行管护。以乌兰布和沙漠绿洲为例，一般以2行窄林带渠道林为主，株行距1m×2m［4］。

（6）登记造册，明确农民林权的具体分配地点、数量。

（7）定期调查，对防护林生长状况进行调查。

（8）在满足防护林的生态效益的基础上，保证防护林网的整体结构，制定出采伐计划，根据防护林的生长状况规定采伐时间，下放采伐指标，由农民按照采伐计划自行采伐，明确了农民和营林管理部门的权限和任务，双重管制，收益于民。乌兰布和沙漠绿洲新疆杨、箭杆杨、小美旱、二白杨、旱柳等林带一般20年成熟［3-4］，北抗等速生杨10年为成熟期。

（9）按照采伐多少栽植多少的原则，使防护林体系整体结构始终处于良好的防护效益的状态中，达到可持续利用的目的。

（10）农民私有林权转包、出租、转让、互换、入股、抵押、合资等必须经林业管理者批准登记。

3 小结

国家控制采伐集体林权下放的改革制度是解决防护林生态效益与胁地负效益之间的矛盾，换言之是解决防护林胁地造成农民损失，给予农民等量的补偿机制，它是防护林生态效益和农民利益兼顾的营林管理机制，是我国现代林业发展的必然途径，是规范化、法制化、科学化、成本最低化的运行机制，是切实解决农民生产问题，兼顾林业生态效益的最优组合，这一改革的运行必然会推动我国林业发展大踏步地前进，是一项对“三农”问题给予缓和的林改措施。

［1］缪光平.关于规范集体林权流转的建议［J］.林业经济，2010（7）：15-19

［2］曹新孙.农田防护林学［M］.北京：中国林业出版社，1983

［3］赵英铭，王志刚.磴口绿洲防护林不同配置模式防风效应的试验［J］.防护林科技，2009（1）：10-12

［4］王志刚，杨东慧.林带冬季相立木疏透度及其设计方法的研究［J］.中国沙漠，1998，18（1）：87-93