我国宏观环境督查体系现状调研★

2012-12-31卢立栋杨峰裴钰熊敏

山西建筑 2012年36期

卢立栋杨峰裴钰熊敏

(陕西省环境科学研究院，陕西西安 710061)

0 引言

在2009年4月西北督查中心组织召开的专题研讨会上，宏观环境督查的概念第一次被提出，它是指环保部及受其委托的区域环保督查中心对地方政府执行国家环境法规、政策、规划、标准情况开展的监督检查。它有别于环境应急督查、案件督查等所谓微观层面的督查，而是从宏观层面入手的工作。区域督查中心建立并运行几年内取得了成绩，但也存在一定问题，如督查地方政府环境监管能力层面力度仍然不强、效果依然不明显，为了有效解决此类问题，本文拟通过对国内外宏观环境督查体系现状调研，寻找问题，分析并在借鉴国外先进经验的基础上提出了解决问题的设想，希望能对现有的宏观环境督查管理工作起到补充以及完善作用。

1 国内宏观环境保护督查体系现状

我国宏观环境督查体系的建立是根据时代发展而逐步完善起来的，2005年12月发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确规定“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的三级环境监管体制，其中“国家检察”属于宏观环境督查体系层面。

1.1 宏观环境督查体制

宏观环境督查对象为地方人民政府，督查的内容是地方政府执行国家环保政策、规划、法规和标准的情况，督查主体是环境保护部及其委托的区域环保督查中心。由此绘制出我国宏观环境督查体制，具体见图1。

图1 宏观环境督查体制图

1.2 我国环境监察体系

1.2.1 国家监察

1)我国现行国家监察机构。

国家监察主要是指国家对地方政府执行国家环保法律法规情况的监察。《中华人民共和国环境保护法》第七条规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理”。环保部将这一职责授予其下属单位环境监察局具体负责。近年来环保部为了更好的延伸其地方环境保护的职能，在全国范围内成立了六个区域环境保护督查中心，自此，“国家监察”体系建成主要包括:

a.环境保护部环境监察局。

环保部环境监察局作为我国环境保护最高监督权责的机构，是宏观环境督查面上的最高监督机关。它是我国宏观环境督查层面最高的组织机关，事业单位编制。

b.区域环境保护督查中心。

自2002年～2008年，国家环保部先后在全国范围内设立了华东、华南、西北、西南、东北和华北六大区域环境保护督查中心，以延伸环保部对地方环保工作的控制力度。

区域督查中心成立的作用很明显，一是切实加强环保部的环境监管能力。二是要实行自上而下的改革。三是与地方环保部门密切协调配合，寻求破解执法体制难题。督查中心直接受环境保护部领导，工作上受环境监察局指导。

2)宏观环保督查工作方式。

宏观环保督查针对督查内容与性质不同，主要分为日常督查和专项督查两项。其工作方式主要有汇报座谈、现场检查(督查)、咨询专家、资料审查相结合等。督查形式主要是对所提供的督查要点与督查表的判断进行，然后将结果上报环保部环监局，因此它仅有监督权，而不具备处罚权。

1.2.2 地方监管

地方监管是指地方政府对本辖区环境质量负责，负责监督下一级政府和环保工作落实情况，查处本辖区内的一切单位或个人执行环保法律、法规和管理制度等环境违法行为。与之配套建设的环境监察队伍是各级环境保护行政主管部门领导下的专职执法队伍，事业单位编制。经过委托或授权承担着环境保护监督管理职能中现场监督执法的任务。

1)机构设置。

a.省级环保行政主管部门环境监察局(处)。

该机构与环保部环境监察局相似，它隶属于省级地方环境保护行政主管部门(省环保厅(局))，受环保部环境监察局领导与监督。其对应的环境监察队伍名称为环境监察总队。

b.市级环保行政主管部门环境监理处(所)。

该机构同省级环境保护部门环境监察局相似，它隶属于市级地方环境保护行政主管部门(市环保局)，接受环保部、省级环境监察局领导以及监督。其对应的环境监察队伍名称应为环境监察支队。

c.县级环保行政主管部门环境监理处(所)。

该机构同市级环境保护部门环境监理处相似，它隶属于县级地方环境保护行政主管部门(县环保局)，接受省级、国家级环境监察局领导与监督。其对应的环境监察队伍名称为环境监察大队。

d.地方环境保护督查中心。

除上述三级地方环境监管机构以外，为配合环境保护部的管理需要，部分省市地区根据自身实际管理需要相继成立了地方环境保护督查中心，如陕北环境保护督查中心。自此，“地方监管”体系逐步建立。

与部属督查中心不同的是，地方环境督查中心往往具有执法功能，因此其对地方环境管理工作更为直接、更为有效。对于部分尚未建立地方环境保护督查机构的省市，其环境保护工作仍延用原有的环保厅(局)管理的模式。

e.其他。

除了以上管理机构外，部分地方环保部门为了更好的管理区域环境问题，还成立了专门的环境敏感目标监察机构，它也是实现地方监管的手段。如延安市志丹县环保局设立的王瑶水库环境监察大队等。

2)环境督查工作方式。

通过尝试先进行现场调研，然后再进行备案并将处罚意见报省厅批准，在得到省环保厅批复后对不符合规定的企业进行处罚。因此它既具有监督权，同时又具备处罚权。

1.2.3 单位负责

单位负责是指各类法人和其他组织负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。《中华人民共和国环境保护法》规定，产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度;采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的各类污染物对环境的污染和危害。

1)机构设置。

企业内部设置的安全、环保、消防等具备环境监管职能的科室，专人负责监督污染物的产生、公害的防护等管理工作。

2)监管要求。

根据《中华人民共和国环境保护法》规定，各可能产生污染或公害的单位必须制定污染与公害防护计划、规程及人员、机构配制，污染或公害发生后的应急预案。因此企业事业单位作为具体污染的产生单位，必须对其产生环境污染或损害的部门或环节进行有效监管。

1.2.4 小结

通过以上分析可见，我国通过设置国家、省、市、区、县级等环保部门，组成了我国环境监督管理行政主管部门体系，并且设置了相应监察机构。根据原国家环境保护总局环发［2002］100号文“关于统一规范环境监察机构名称的通知”及环发［1999］141号文件规定，以及对区域环境督查中心职能界定的理解，绘制出我国环境督查体系示意图见图2。

图2 我国环境监察体系组成图

1.3 宏观环境督查工作机制

根据陆新元等编著的《环境监察》一书中对环保督查机构的运行机制描述，主要包括信息机制、决策机制、协调机制、参与机制和执行机制5个方面。此外，在宏观环境督查实际工作中，针对政府责任的追究，又发展了问责机制。以上工作机制确保了我国宏观环境督查工作的顺利实施。

2 主要缺陷与不足

伴随“国家监察”组织机构与体制的健全，国家层面上的区域环保督查中心逐步在全国范围内开展宏观环保督查工作实践，经过几年的工作，宏观环保督查取得了长足的发展，但同时也暴露出部分问题。主要有以下几点:

1)督查法律基础不足。

宏观环境督查工作直到目前为止尚无一个专项法规予以支持。宏观环境督查管理立法属于行政立法的范畴。在环境行政管理方面，目前在中央一级没有一部专门的“环境管理机构组织法”，在地方也没有环境管理机构设置专门用于环保督查的法规。宏观环境督查实践过程中，常会遇到与地方环境管理职能重叠的现象，这就是因为缺少一部专项法对其予以明确的规定。因此，急需建立一部用于宏观环境督查工作机制的专项立法。

2)运行机制需要完善。

运行机制不完善和不健全使宏观环境督查往往流于表面、无法真正落到实处。建议在环保部区域环境保护督查中心现有5大工作机制基础上进行补充和完善。主要完成信息畅通性问题、现场督查过程中的决策性问题、区域督查中心与地方政府之间的沟通协调问题以及宏观环境督查具体工作中的处罚权问题，通过完善以上机制，以便充分发挥区域环保督查中心宏观环境督查政府及其管理部门的工作。此外，还应明确区域环保督查中心与环保部各部门以及地方环保厅(局)间的关系，理顺其工作运行机制。

3)宏观环境督查对象和内容确定不准。

进一步明确宏观环境督查的对象是地方人民政府，督查的内容是地方政府履行行政责任的情况。尽可能避免代替地方政府去直接查处企业，将宏观环境督查变成了微观环境督查，地方予以配合开展工作应是地方政府，而不是地方环保部门。

4)执行权限不足。

目前区域环保督查中心具有调查权和建议权，以及部分的督查权和督办权，但并没有处罚权。没有充分的权力作后盾，在面对权力相当大的地方政府时，就难以发挥强有力的监督与督查职能。因此需要适当给予区域环保督查中心一定的处罚权和处置权，独立的督办权和督查权，从而使其在监督地方政府履行环境法规职责时更为有效。

5)宏观环境督查队伍急需加强。

目前，全国范围内的六大区域环保督查中心多者60人～70人，少的只有20人～30人，一线人员平均每人每年出差都在100 d以上。加之督查工作对人员素质要求高、涉及专业技术广，因此急需加强相关人员的数量及质量，以适应更加严格的工作。同时配备相应的软硬件设施急需。

3 国外发达国家宏观环境保护督查经验借鉴

通过对美国、英国、德国等国家宏观环保督查工作的调研，发现虽然各国环保督查机构的命名有所不同，但都具有一些共同的特点，并比较高效地运行。以下几点很值得我国宏观环境保护督查机构借鉴:

1)制定保障区域办公室或州办公室正常运行的立法。

在运行机制的法律保障上，国外区域办公室或州办公室的设立都有明确的法律依据。如美国的国会参议院与众议院是美国的立法机构，负责各项环境法律的起草、修改、制定。同样，美国各州、地方与联邦有类似的立法机构和运作模式。对地方层面环境保护法的设立充分予以制度上的保障。

2)分区建立强有力的环境监督管理机构。

如美国建立的10个大区环境办公室、英国的8个地区办公室均属于国家在区域设立的环境保护监督管理机构，这与我国的区域环境督查中心性质及作用一样。

3)赋予区域办公室或州办公室广泛的执法权力。

在大多数国家(美国、德国、英国等)，区域办公室执行所有的国家法律，在法律适用的情况下，他们对本地区或者本州的环保问题有着相当大的权力。在实际运行上，与联邦环保部和各地方的关系规定也比较明晰，避免了相互间的推诿和摩擦。区域环境办公室向所辖区域政府下放许可和执法职能，监督各级地方政府，确保法律得到执行。虽然我国督查中心的职能也是督查地方各级政府，但实际权力上却较小，而且往往流于到督查单个企业上。

4)健全完善的运行机制。

美国的信息机制上、协作机制、决策机制、参与机制以及执行机制运行高效、流畅。我国区域环保督查中心远不如国外，如区域督查中心与省市地方政府往往信息不对称，实质上是缺乏相应的有效控制机制手段与措施。