刘 彬 孙兴春

（中国人民大学，北京 100872）

所谓金融监管是指金融主管机关根据法律赋予的权力，依法对金融机构及其运营情况实施监督和管理，以维护正常的金融秩序，保护存款人和投资者的利益，保障金融体系安全、健康、高效运行。在市场经济体制下，金融机构依法经营、监管部门能够对金融部门法进行监管，这是促进金融业健康发展的前提条件。合理的金融监管可以对未来的金融风险有预防的作用。同时可以确保金融系统的安全发展。

1 我国金融监管现状中存在的问题

1.1 我国现存的金融监管机制中实行的多元化的管理对我国商业银行的健康发展有一定的制约作用，我国在金融监管中缺乏一套合理有效的协调机制，这就造成我国的金融监管与当前的金融业的发展不相适应。

当前，我国的金融监管模式主要采用分业管理的方式，银行业、证券业、保险业三个独立监管模式。也建立了独立的监管体制。虽然这种监管模式在历史上对于减少金融业“三乱”的现象具有明显的效果，但是随着社会经济的发展，这种分业监管的模式已经不适用现在的金融业了。其不适应主要体现在：第一、对于我国银行业的发展产生了不利影响，在世界经济一体化的发展趋势下，实行分业管理模式不利于综合业务的展开，也就制约了我国银行业的发展，降低了与国外银行的竞争力。第二实行分业监管模式，所需要投入的资金会非常多，人员的利用率也不高，减低了监管的效率。有些机构出现了业务交叉的现象，这就使一些监管部门不能很好的进行信息的沟通，金融监管的有效性也会大打折扣，同时有些金融监管也会出现一些监管的漏洞，严重的影响到了我国金融业的健康发展。第三、我国的金融监管制度只能针对我国的金融业，不能和国际金融监管接轨。当前有些国家已经为了实现世界经济一体化而进行对本国的金融监管方式进行了改革，实现了金融监管的国际化，如澳大利亚、韩国等，经过实践证明，经过改革后的金融监管制度有效的减低监管成本，也提高了监管的有效性和效率。我国的金融行业的快速发展，也出现了允许保险公司进入到银行债券市场。对于我国金融业的发展前景还是有很大空间的。可以预见，我国金融业将进一步融合，分业经营的局面不会持续太久，分业监管将失去存在的基础，成为制约我国金融业发展的障碍。

1.2 金融监管内容重点不突出和监管不全面

第一、我国金融监管对于商业银行的监管范围过于的狭隘，仅限于信用卡、存款等方面的业务，对于其他的方面则不在其范围内；随着社会经济的发展，我国的金融行业也在创新业务，但是金融监管的范围却相对的滞后，没有包含这些新型的创新业务。第二、社会上出现了很多新的准金融机构，如彩票市场等，但是却没有被金融监管纳入监管范围之内，这就不得不把这些新的准金融机构和业务交给其他的监管部门，同时社会保障体系中也出现了新型的金融业也被转移到其他的管理部门。就因为没有金融监管部门的有力监管，就会导致如挪用农村的养老保险金等现象的发生，造成了较大的金融风险，严重的扰乱了社会秩序。

1.3 我国金融监管体系不完善，对于行政审批部门依赖严重，监管方式落后

第一、我国金融业起步晚，发展速度快，这就容易使监管的方式跟不上金融业的发展速度，没有应用计算机技术实现对金融监管的实时监控，还实行人工收集材料，这就导致了成本的增加和工作效率的低下。第二、近几年，我国对于金融监管方面的投入非常大，但是其真正的有效性却有待于提高。第三、我国的金融监管制度在市场准入、市场退出等方面还依赖于行政的审批，而且大多都在实行金融现场监管方式，虽然也有部分实行非现场的监管，但是发展的并不完善，造成了监管效率及有效性的下降。第四、关于金融监管制度的法律法规相对来说比较后，特别是对有问题的企业退出市场的处理办法缺乏一定的理论和实践经验，同时不能很好的利用外部的力量来加强金融监管力度，特别是对外部审计师的使用还是空白。

1.4 金融监管人力资源严重稀缺，金融监管能力偏低。监管人员素质不全面，高素质人才缺乏

尤其是基层人行，队伍结构上存在“四多四少”现象，即中低学历者多，高学历者少；了解传统金融业务的人多，掌握现代金融业务的人少；从事具体业务操作的人多，从事金融监管研究的人少；具有某项知识和技能的人多，全面掌握金融、法律、外语、计算机知识的人少。

金融监管是人民银行中心支行和县支行的主要职责，对防范和化解金融风险，稳定金融秩序，促进地方经济发展意义重大。目前，基层央行的金融监管水平较之以前有了明显提高，但还存在如下不容忽视的问题和缺陷：

1.4.1 金融监管理念尚有一定的缺失性。当前，人民银行在实现由合规性监管向风险性监管转变上成效明显，风险监管已成为工作重点。但是目前仍存在一些问题：①监管目标理念较为单一。②市场约束理念不足。经济金融市场化、一体化日渐深入的情况下，市场约束有助于加强资本管制的效果，促进商业银行稳健经营。为此，新的巴塞尔协议框架把市场纪律和约束力确立为资本监管的第三大支柱。而在实际工作中，基层人民银行金融监管对市场约束理念的引入尚付阙如，社会中介机构如会计师事务所等参与对商业银行的审计、检查也乏善可陈，从而使得监管的实际效果打了折扣。③系统、持续的监管理念有待加强。

1.4.2 金融监管责任制的制度安排留有缺陷，需要改进。基层人民银行普遍推行了金融监管责任制，有利于规范监管行为，提高金融监管的工作质量和效率。但从实践来看，监管责任制度创新的实际效果与设计预期具有一定的反差，其缺陷主要表现为：①监管责任制有些规定不明确具体，实际操作有一定困难。②监管责任制中的激励约束机制不相兼容。③监管责任制的相关配套制度滞后，影响其可操作性。

1.4.3 金融监管的机构设置和人员配备与监管需求存在一定的不适应性。当前，人民银行县支行内设机构改革后，大部分县支行的原合作金融管理股、金管股、调统股已合并为金融机构监管股，由于中心支行原对应的科室仍各司其职，故县支行原各部门人员继续履行原有职能，使得某些支行员工产生了错误认识，致使县支行金融监管合力的作用难以有效发挥。另外，基层人民银行其他部门的人力、物力基本占用了支行总体力量的大部分，而履行基层央行主要职能的金融监管部门仅占支行总体的少部分，与内设机构合并后监管任务加重的实际状况不相适应。

1.5 金融监管的信息沟通体系和电子化建设滞后，制约监管效率的提高

依照系统论的观点，任一系统都不是独立和封闭的，其内部子系统之间是相互联系、影响的，且与其他相对独立的系统构成一个更大的系统。建立区域性金融安全区，决定于区域内的各项因素，也与邻近区域的经济金融运行质量、风险程度等相关。故而，建立起基层央行与各商业银行和中小金融机构分支机构间、基层央行分支机构间、基层央行与证监会和保监会分支机构间的信息沟通体系，实现信息共享、联手监管，有利于构建牢固的金融风险“防火墙”。

2 金融监管趋势

2.1 金融监管体制的组织结构向部分混业监管或完全混业监管的模式过渡

英国的卢埃林教授在1997年对73个国家的金融监管组织结构进行研究，发现有13个国家实行单一机构混业监管，35个国家实行银行、证券、保险业分业监管，25个国家实行部分混业监管。后者包括银行证券统一监管，保险单独监管(7个)；银行保险统一监管、证券单独监管 (13个)以及证券保险统一监管、银行单独监管(3个)三种形式。受金融混业经营的影响，完全分业监管的国家呈现出减少趋势。

2.2 金融监管法制呈现出趋同化、国际化趋势

由于经济、社会文化及法制传统的差异，金融监管法制形成了一定的地区风格，影响较大的有两类：一是英国模式。历史上，英国对金融业的监管主要采取行业自律形式，英格兰银行在履行监管职责时形成了非正式监管的风格，不以严格的法律、规章为依据，而往往借助道义劝说、君子协定等来达到目的。二是美国模式，以规范化闻名于世，监管法规众多，为美国金融业的发展营造了一个规范有序、公平竞争的市场环境。自20世纪70年代以来，两种模式出现了相互融合的趋势，英国不断走向法制化，注重法制建设；而美国则向英国模式靠拢，在不断放松管制的同时增强监管的灵活性。

不断加深的金融国际化，客观上需要将各国独特的监管法规和惯例纳入一个统一的国际框架之中。双边协定、区域范围内监管法制一体化，尤其是巴塞尔委员会通过的一系列协议、原则、标准等在世界各国的推广和运用，都将给世界各国金融监管法制的变革带来冲击。

2.3 金融监管越来越重视金融机构的内部控制制度和同业自律机制

金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。外部金融监管如果没有金融机构的内部控制相配合往往事倍功半。国外银行经营管理层的内控意识很强，国外商业银行一般专门成立独立于其他部门的、仅仅对银行最高权力机构负责的内部审计机构，并建立了健全的内控制度。近年来，由于巴林银行、大和银行以及住友商社等一系列严重事件的发生都与内控机制的缺陷有直接关系，国际金融集团和金融机构开始重新检讨和审视自己的内控状况，许多国家的监管当局和一些重要的国际性监管组织也开始对银行的内部控制问题给予前所未有的关注。

3 对我国金融监管模式的选择

3.1 我国的混业监管模式的选择

通过对几个国家的混业监管模式的比较，德国的监管模式还是值得我们借鉴的，德国的监管模式主要是在一个统一的监管部门的领导下，分设证券、银行、保险三个部门，这三个部门各司其职，相互制约，但又相互联系统一领导，建立了一种分业监管和混业监管的混合模式。

这个混业监管模式的优点在于：第一、证券、银行、保险三个部门属于一种“三权分立”的状态、各自的职责范围比较明确，各部门实行专业化的管理模式，同时个各部门之间形成一种竞争的状态，进而有效的加强混业监管的管理力度。第二、这三个监管部门虽是各司其职，但却受同一个监管部门的统一领导，加强了三个监管部门之间的信息交流与传播，这样也有利于加强对金融部门监管的覆盖面，不会出现监管漏洞，同时也加强了各金融部门对金融市场变化的敏感度，能够及时的做出调整，实现金融资源的优化配置。第三、德国的混业金融监管模式更加的适合我国目前金融混业的“集团混业、个人分业”特点，提高了金融混业监管的效果。第四、建立德国混业监管模式只是对我国现有的三个监管部门进行重新的整合，既不需要重新建立新的机构也不需要撤销机构，有利于减低社会改革的成本，也利于减少当前金融监管制度中重复设置对资源的浪费。

针对我国现行的管理制度来说，我们可以把中国人民银行作为领导机构，同时从证监会、保监会、银监会三个部门抽调一些业务精英组成监管协调委员会，主要由中国人民银行进行管辖。该委员会主要负责收集全国范围内的各种金融信息和数据，并由委员会成员进行细致的分析和总结，建立相关的金融信息资料库，有需要的时候可以直接从里面调取，委员会需要把分析的结果汇报到中国人民银行，由人民银行进行审核分析并且与国家的财政部门进行数据交流。协调委员会通常负责三个监管会之间的交流和合作，组织召开交流联系会议，并且保持与人民银行进行沟通和交流，没有实际的监管权力，主要进行日常的协调。

3.2 建立和创新专业的混业金融管理模式

3.2.1 我们应该在对当前的金融法律（中央银行法、商业银行法等）进行修改的同时也应该根据我国当前的混业经营的方式及机构，建立新型的金融法律法规，使混业金融机构的监管有法可依，保证混业监管的法律地位。在促进混业金融机构快速发展的同时也应该对金融机构进行改革，创新金融监管机制。

3.2.2 转变监管理念，创新监管制度

我们必须在保留原来好的监管制度的同时进一步创新金融监管制度。在转移监管目标的同时更加的重视新业务、新项目的开发，创新出新的监管手段，打造专业化的监管制度，国家也应该加强对金融监管法律的创新，通过制定新的法律法规对金融监管体系进行彻底的清理，同时针对不同地区的特殊情况也要制定一些新型地方金融监管法规。

3.2.3 人才是事业发展的关键，金融行业是个非常专业化的行业，其内部的具体结构是非常复杂的，对于相关领域的技术要求和专业性质要求非常高。金融行业要想快速的发展，就必须有高技术的人才作为发展的推动力量。所以在进行选拔专业的金融监管人才的时候，不能受其他因素的影响，必须严格的要求其专业能力。

3.2.4 金融业快速发展的同时也存在着极大的风险性，金融机构的破产倒闭也是不可避免的。国家为了保护金融资产持有人的利益，尽量减少金融机构倒闭的可能性出台了相应的存款保险制度和危机处理机制，促进金融业的健康发展。

为了有效监管本国金融机构的境外业务以及外国金融机构在本国的金融业务,进一步加强跨国金融监管的交流与合作已经变得越来越迫切和越来越重要。因此,我国金融监管部门必须与相关国家开展有效的双边和多边合作,保持经常性的联系与磋商,进行广泛的监管信息交流,在认真学习外国先进经验的同时，还要仔细的研究我国的金融现状，促使我国的金融监管快速的发展，并能够与世界经济接轨，加强我国在国际上的地位，达到在国际范围内有效的防范和控制金融风险的目的。

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