国家人口和计划生育委员会

·特稿·

人口和计划生育事业发展“十二五”规划(上)

国家人口和计划生育委员会

本规划根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》(中发〔2006〕22号)和《国家人口发展“十二五”规划》(国发〔2011〕39号)编制，主要阐明“十二五”时期人口和计划生育事业发展思路、目标和主要任务，是全面做好人口和计划生育工作的重要依据。

第一章 发展环境

第一节 “十一五”主要成就

生育水平保持稳定。“十一五”时期人口生育水平和变动态势基本平稳，全国总和生育率稳定在1.8以下。人口出生政策符合率在83%以上，人口自然增长率控制在6‰以内，2010年末全国总人口为13.4亿人，总人口控制在13.6亿人以内的规划目标顺利实现。

优生优育取得重要进展。启动优生促进工程，开展婴幼儿早期发展服务、独生子女社会行为教育试点。开展宣传倡导、健康促进、优生咨询、高危人群指导、孕前优生健康检查、均衡营养等出生缺陷一级预防工作，并在18个省的100个县启动国家免费孕前优生健康检查项目试点，推进出生缺陷预防关口前移。

出生人口性别比攀升势头得到初步遏制。深入开展关爱女孩行动，强化社会性别平等宣传倡导。推广住院分娩实名登记制度，加强孕产期全程服务管理和出生性别统计监测。开展出生人口性别比偏高问题专项治理活动，强化重点省、重点县管理，推动区域协作，查处非医学需要的胎儿性别鉴定和选择性别人工终止妊娠(以下简称“两非”)的行为。2009年全国出生人口性别比升高势头开始得到初步遏制，2010年下降到117.9。

流动人口计划生育服务管理迈出重要步伐。国务院颁布实施了《流动人口计划生育工作条例》。各级人口计生部门流动人口服务管理机构得到加强，推进泛长三角、泛珠三角、环渤海、西北四大区域以及人口流出与流入集中地区之间的区域协作，全国流动人口计划生育服务管理“一盘棋”机制基本建立。深入开展流动人口关怀关爱活动，流动人口免费计划生育服务覆盖面不断扩大，全员流动人口统计信息工作和动态监测调查启动实施。

人口计生利益导向政策体系不断完善。农村部分计划生育家庭奖励扶助制度、西部地区“少生快富”工程和计划生育家庭特别扶助制度全面实施，提高了奖励扶助标准，扩大了对象范围。社会经济政策与人口计生政策的衔接得到加强，计划生育法定奖励优待政策得到进一步落实。计划生育保险试点取得初步成效。部分省(区、市)出台了城镇独生子女父母老年奖励政策。“生育关怀行动”普遍开展，“幸福工程”深入推进。

宣传教育能力明显提高。更新宣传教育理念，改进宣传教育方式，宣传教育项目执行、活动组织、传播、宣传品开发、培训交流能力提高。婚育新风进万家活动、新农村新家庭计划、新家庭文化屋建设等品牌项目不断发展，依托“7.11”世界人口日等开展大型人口计生社会宣传活动。人口文化建设扎实推进，农村人口文化大院蓬勃发展，少数民族语言宣传品开发取得进展。党政干部人口理论教育积极推进。

优质服务能力显著增强。“十一五”农村计划生育服务体系建设任务如期完成，县乡服务站标准化、规范化建设成效显著。实施人口计生科技“三千人才工程”，深入开展优质服务先进单位创建和科技大练兵等活动，计划生育优质服务提质提速，技术队伍结构和素质得到改善。避孕药具不良反应监测网络建成运行。计划生育药械市场得到清理和整顿。地震灾区再生育技术服务成就显著。

队伍职业化建设全面推进。开展人口计生工作者职业道德教育。制定人口计生队伍职业标准，建立相关职业资格认证制度和任职资格评定体系。开展生殖健康咨询师培训和考试工作，人口协管员职业申报工作进展顺利。探索建立人口计生系统教育培训长效机制，开发系列培训教材，对市县级人员开展大规模教育培训，组织西部乡镇专业技术人员进修实习。在职学历教育取得积极进展。

财政投入稳定增长。各级财政对人口计生的投入稳定增长，财政保障能力和水平明显提高，财政为主的人口计生经费投入保障机制基本确立，“人口和计划生育财政投入增长幅度高于经常性财政收入增长幅度”的要求得到落实，实现2010年末各级财政投入人口计生事业费达到人均30元的目标，切实保障了人口计生事业稳定健康发展。

依法行政与行风建设成就显著。全面推进依法行政，加强配套制度建设，进一步完善与《中华人民共和国人口与计划生育法》相配套的行政法规和地方法规，“五五”普法规划得到贯彻实施，深入开展便民维权和基层文明执法专项活动，人口计生行政许可行为得到进一步规范。“阳光计生”行动全面开展，开通“12356”计生服务热线，畅通群众沟通渠道，深入推进基层人口计生政务和村务公开。全面加强廉政风险管理，行风建设和反腐倡廉工作取得新的成就。

人口计生综合改革扎实推进。出台了深化人口计生综合改革创新体制机制的指导意见。优质服务先进单位评估改革顺利完成，人口计生目标考核改革继续深化，县乡服务机构管理机制改革稳妥推进。深化行政审批制度改革，行政执法有关制度和程序逐步建立和完善。全面推进诚信计生和基层计生群众自治。部分地方人口计生条例修订完善。

决策与科技支撑能力进一步提升。人口发展功能区等重大研究取得重要成果。人口宏观管理与决策信息系统一期工程竣工验收，为全国人口计生信息系统的统一建设和应用奠定了基础。实施全员人口信息管理，初步实现省级数据集中，全国已集中人口个案超过12.5亿。人口计生领域有关的国家973计划、国家重大科技支撑计划、科技基础条件平台建设、人类遗传资源库建设取得重要进展。

国际交流与合作巩固发展。积极参与国际人口和发展领域国际事务的讨论，双边、多边合作机制得到巩固和加强。广泛开展国际合作项目，充分发挥前瞻性、探索性和示范性作用，服务国内人口计生中心工作。对外宣传为人口计生工作创造了良好的国际环境。在人口领域南南合作中的骨干和引领作用不断加大，与多个发展中国家签署并成功实施合作备忘录，我国在发展中国家人口领域的影响力、亲和力增强。

专栏一 “十一五”主要量化指标进展情况

第二节 面临的挑战

稳定低生育水平的工作依然繁重。我国人口多、底子薄，发展不平衡，人均资源占有量低、生态环境总体比较脆弱，随着人口继续惯性增长，人口、资源、环境压力日益突出。生育政策与群众生育意愿之间的差距依然存在，多数地方计划生育群众自治仍处于起步阶段。现有利益导向政策覆盖人群范围小、标准低，其他经济社会政策与人口计生政策的衔接有待加强。稳定低生育水平的政策措施和工作方式有待进一步创新。

提高出生人口素质的任务艰巨。我国出生缺陷发生率仍处于较高水平，据估计，我国每年约有20万～30万肉眼可见的先天畸形儿出生，加上出生后数月或数年才显现出来的缺陷儿，累计约占当年出生人口总数的4%～6%。当前，优生优育政策体系尚不健全，部门间仍缺乏有效衔接协调机制。预防出生缺陷有关的基础研究和应用研究尚待突破，快速、简便、低成本的孕前筛查技术尚待进一步开发，技术标准和规范等有待制定，服务能力有待提高。

出生人口性别比偏高问题突出。自20世纪80年代中期以来，我国出生人口性别比持续偏高，近两年升高势头有所遏制，但2010年仍高达117.9，远高于103～107的正常范围。出生人口性别比偏高问题治理的法律和政策有待加强，现有政策导向作用有限，综合治理难度大。部门间与区域间协作机制有待健全，社会性别平等的文化建设亟待加强。

人口老龄化问题日益突出。60岁及以上老年人口将从“十一五”年均净增600多万增加到800万以上，“十二五”期间总量将突破2亿，老龄社会将是我们未来必须适应的常态社会。特别是随着第一批独生子女父母进入老年，亟需研究制定相应对策措施。

人口空间分布不合理。人口分布与经济发展不协调，与资源环境承载能力不适应。东部沿海地区流动人口规模庞大，中西部大部分地区人口总量压力和留守人口问题突出。城镇化滞后于工业化，人口城镇化率偏低。人口流动日趋复杂，户籍地和现居住地计划生育双向管理不到位。

传统家庭功能弱化。家庭规模小型化、成员居住分散化的趋势明显，单人、单亲、无子女和空巢家庭比例上升，家庭在婚姻、养育、养老等方面面临诸多新问题，相应的家庭发展政策体系尚未形成，支撑家庭发展的服务体系亟待建立。

人口计生服务管理体系亟需完善。农村计划生育服务管理职能需要进一步拓展，大部分城市基层人口计生机构和队伍建设需要加强。人口计生领域领军人才、拔尖人才、高技能人才稀缺，家庭服务的人才队伍亟待培养。基层人口服务管理条块分割问题突出，全员人口信息采集和更新机制亟待创新。人口计生财政投入不足，与新时期新任务不相适应。

统筹人口发展的调控体系有待健全。人口政策与经济社会发展政策的衔接需要继续加强，统筹解决人口问题的领导体制、问责制度、决策协调机制需要进一步完善。相关法律法规滞后于统筹解决人口问题的要求。

总体上看，“十二五”是我国经济社会发展的重要战略机遇期，也是人口发展重大转折期和统筹解决人口问题体制机制建设的攻坚期。稳定低生育水平、统筹解决人口问题的任务十分艰巨，必须以高度的历史责任感和使命感，努力开创人口计生事业发展新局面。

第二章 指导思想、基本原则和主要目标

第一节 指导思想

高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，坚定不移地走中国特色统筹解决人口问题的道路，按照“全面做好人口工作”的总体要求，以建设人口均衡型社会为主线，坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，稳定低生育水平，提高出生人口素质，降低出生人口性别比，积极应对人口老龄化，优化人口分布，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济社会、资源环境相协调。

第二节 基本原则

坚持以人为本。把促进人的全面发展作为人口计生工作的出发点和落脚点，注重保障和改善民生。依法行政，更加注重利益引导、服务关怀和宣传倡导，提高家庭发展能力。

坚持统筹协调。坚持党政主导，加强部门分工合作，注重社会组织参与、群众自我管理，综合运用经济、教育、科技、法律、行政等措施，形成工作合力。

坚持科学指导。把握好人口发展不同阶段的特点，适时完善促进人口长期均衡发展的政策，根据不同地区人口发展的主要问题和功能定位，科学确定工作重点、政策导向。

坚持改革创新。不断推进人口计生工作的理论创新、管理创新、服务创新、科技创新，积极探索与实践统筹解决人口问题的体制机制。

第三节 主要目标

低生育水平保持稳定，人口年均自然增长率控制在7.2‰以内，全国总人口控制在13.9亿以内。出生人口性别结构得到有效改善，出生人口性别比下降到115以下。群众基本享有优质的计划生育、优生优育、生殖健康服务。免费孕前优生健康检查项目覆盖所有县(市、区)，目标人群覆盖率达到80%，出生缺陷发生风险降低。流动人口计划生育服务覆盖率达到85%。基层诚信计生服务管理机制基本形成。计划生育家庭老人养老保障水平有所提高，家庭发展能力得到提升。

专栏二 “十二五”人口计生事业发展主要指标

第三章 主要任务

第一节 坚持计划生育基本国策稳定低生育水平

全面做好人口计生工作。深入贯彻计划生育基本国策，坚持和完善现行生育政策，确保人口中长期战略目标的实现。全面加强基层基础工作，突出做好重点地区和重点人群的人口计生工作。深化人口计生综合改革，着力创新稳定低生育水平、统筹解决人口问题的工作机制和方法，解决影响和制约人口计生工作科学发展的突出问题。

加强优质服务。继续推进人口计生公共服务体系标准化、规范化和信息化建设。深入开展计划生育优质服务先进单位创建、示范站创建、科技大练兵等活动，实施“六千人才工程”和“拔尖人才”计划。全面落实服务机构宣传教育、技术服务、药具发放、人员培训、信息咨询、优生指导、随访服务、生殖保健等八项功能，全面开展避孕节育、优生优育、生殖保健相关服务。规范以长效措施为主的避孕方法知情选择，指导群众及时落实避孕节育措施，育龄夫妇享有免费计划生育基本技术服务覆盖率达100%。加强计划生育药具不良反应监测，强化服务机构质量监督管理，规范服务程序和服务行为。深化计划生育药具体制改革，全面落实计划生育免费基本药具制度。

加大利益导向。全面落实法律法规规定的计划生育家庭奖励优惠政策。促进经济社会相关政策与人口计生政策的有机衔接，在农业开发、就业、社会保障、扶贫开发、征地补偿、集体收益分配等方面，协调制定对计划生育家庭的倾斜政策。进一步完善以计划生育家庭奖励扶助制度、“少生快富”工程和特别扶助制度为主的优先优惠政策体系，扩大范围、提高奖励扶助标准并建立动态调整机制。充分重视并发挥中国计生协会、中国人口福利基金会等组织在人口计生利益导向机制建设中的重要作用。

强化依法行政。认真贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》和“六五”普法规划，加强依法行政培训，全面提高行政管理人员的依法行政意识和能力。推进基层人口计生文明执法工程，按照规范化、法制化标准，制定执法基本要求，规范行政执法环节。全面推进行政执法责任制，明确各级人口计生部门及内设机构的行政执法责任与权限，建立健全主体合法、权责明确、程序严密、制度健全、监督有效的执法体制。深入开展依法行政示范乡镇(街道)创建活动。健全监督检查工作机制，定期开展行政执法检查，加强重大案件督办工作，完善自我纠错机制，拓宽社会监督渠道。

推进基层群众自治和诚信计生。建立完善人口计生基层群众自治长效机制，充分发挥城乡基层组织和计生协会的作用，依法制定计划生育村民自治章程或村规民约。扎实开展人口计生基层群众自治“万村(居)示范”活动。全面推进诚信计生工作，通过基层组织与群众“双向承诺、互为守信”，提高基层组织计划生育服务管理能力。在城市地区和流动人口集聚地区，积极探索“产业式”、“物业式”、“楼宇式”、“联谊式”等新的计划生育组织形式。

第二节 加强孕前优生工作提高出生人口素质

全面实施免费孕前优生健康检查政策。以计划怀孕夫妇为重点，提供健康教育、健康检查、风险评估、咨询指导和追踪随访等免费孕前优生健康检查服务。加大力度，全力扩大项目实施区域，“十二五”期末全国各县(市、区)普遍实施免费孕前优生健康检查政策，城乡符合生育政策并计划怀孕夫妇孕前优生健康检查覆盖率达到80%，有效降低出生缺陷发生风险，提高出生人口素质。

提高孕前优生健康检查服务能力。以基层计划生育技术服务人员为重点，加强孕前优生健康检查专项技能培训研修。改善计划生育技术服务机构孕前优生服务用房，提高技术装备水平，着重加强县级服务机构优生检验室建设，配备孕前优生健康检查服务所需设备。建立完善国家和省级计划生育临床检验质量监测指导中心和孕前优生数据中心，指导各级服务机构开展质量控制，提高服务水平。

完善出生缺陷预防工作机制。加大宣传倡导力度，推动各级政府更加重视出生缺陷预防工作，更加重视发挥人口计生公共服务网络的优势，开展群体预防。加强部门配合，充分发挥专家作用，动员群众积极参与，积极探索政府主导、部门合作、专家支撑、群众参与的工作机制。

第三节 降低出生人口性别比促进社会性别平等

坚持男女平等基本国策。提高社会性别平等意识，推动清理涉及社会性别歧视的政策。指导村(居)民自治组织修订完善自治章程或村规民约，在村集体收益分配方面保障计划生育家庭女儿户的合法权益。在扶贫济困、慈善救助、就学就业、公益养老、贴息贷款、项目扶持等方面对计划生育家庭女儿户予以倾斜。进一步开展“幸福工程”和“春蕾计划”等社会公益性活动，充分发挥非政府组织在贫困母亲救助和女童健康成长帮助中的重要作用。

加强出生人口性别比综合治理。建立健全国家和省级部门间协调机制，把促进社会性别平等、综合治理出生人口性别比偏高问题列入地方各级人口计生领导小组成员单位的职责范围。规范人工终止妊娠药品和计划生育手术器械经营管理，完善胎儿性别鉴定和人工终止妊娠登记、孕产期全程服务管理制度。严厉打击“两非”行为。完善出生统计监测体系，以出生医学证明和住院分娩为切入点，全面实施出生实名登记制度，建立部门间出生人口信息收集和共享机制。强化区域协作和重点区域的治理，在出生人口性别比严重偏高的连片地区，建立区域协查制度。在重点区域探索建立跨省区出生人口信息共享制度和出生性别监测预警机制。

营造男女平等社会环境。把关爱女孩行动、综合治理出生人口性别比偏高问题作为人口计生宣传教育的重要内容。注意发挥志愿者队伍、城乡社区计划生育专干以及各级计生协会等组织的作用，动员大众媒体和社会力量，大力倡导男女平等、关爱女孩的观念。引导对传统婚嫁、祭祀、宗族传承习俗进行合理扬弃。

第四节 加强流动人口计划生育服务管理促进人口分布优化

建立健全流动人口计划生育综合治理机制。认真贯彻落实《流动人口计划生育工作条例》，按照全国“一盘棋”的要求，巩固完善“统筹管理、服务均等、信息共享、区域协作、双向考核”的流动人口计划生育服务管理机制。加强流动人口计划生育统筹协调机制建设，建立联席会议制度，将流动人口计划生育服务管理纳入地方各级人口计生领导小组成员单位的职责范围，推动部门责任的落实和综合治理格局的形成，明确户籍地和现居住地服务管理职责。加强对省际协作的监督考核，建立健全区域协作制度，逐步建立和完善全国统一的流动人口计划生育服务管理规范、服务标准、相关工作程序和协作平台。完善流动人口计划生育服务管理机构和队伍，健全流动人口计划生育联合执法、婚育证明管理、网络化协作、信息共享等服务管理制度。

大力推进流动人口计划生育基本公共服务均等化。根据流动人口聚集情况，进一步完善城乡人口计生服务体系。全面推进流动人口“一站式”、“一证式”、“网格化”服务和管理，通过加强流动人口服务车配置、社区流动人口服务中心建设等多种方式，扩大服务半径，提高服务可及性。把流动人口计划生育基本公共服务纳入当地公共财政支出的预算范围，并基本实现均等化。

加强流动人口服务管理支撑体系建设。进一步完善流动人口服务管理信息，全面开展省际网络化协作，实现婚育证明、避孕节育情况、“一孩生育服务登记”等网上办理和通报。完善全员流动人口统计信息工作制度，建立全国流动人口生存发展状况和流向、分布的动态监测体系。逐步健全县级以上人口计生部门流动人口计划生育服务管理机构，配备必需的工作人员;强化村(居)特别是流动人口聚集社区的工作网络建设，形成一支高素质的流动人口协管员队伍;合理利用社会力量，充分发挥计生协会、人口福利基金会等组织的作用，引导流动人口自我教育、自我管理、自我监督、自我服务。

加强人口分布优化工作。制定、实施与主体功能区相配套的人口政策，促进形成合理的人口分布格局。引导限制开发区域内人口更多地集聚在县城和中心镇，促进禁止开发区域内减少人口总量。深化对人口空间布局的战略研究，做好人口发展规划和主体功能区规划的衔接协调。研究流动人口服务管理体制机制改革、基本公共服务均等化的思路，提出人口管理服务的综合性政策建议。

［资料来源:中国人口网］(未完待续)