□ 黎堂斌

当前，我国正处于社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的关键时期。胡锦涛总书记多次强调，要加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。作为省级地方国家权力机关，如何在履行宪法和法律赋予的立法职能过程中，对社会管理创新进行呼应，是摆在我们面前一个亟待研究的问题。

党的十七大以来，中央多次提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这一格局明确了党委领导核心的地位，政府社会管理的职能，社会组织协同的功能和公民广泛参与的作用。不难看出，这种“社会管理格局”其实就是一种公共治理模式（参见罗豪才等著：《软法与公共治理》）。公共治理理论是20世纪中后期以来世界范围内公共领域发生深刻变革和公共行政学科发展的产物。公共治理模式具有以下几个特征：一是主体多元化，二是方式多样化，三是过程公开化，四是利益最大化。需要强调的是，公共治理的内在价值在于充分尊重和相信公民社会的自组织和自管理能力，依靠国家与社会、政府与公民的良好合作来进行公共事务管理，在兼顾公益和私益的基础上实现社会整体利益的最大化，这一点与我们当前强调的以人为本、构建社会主义和谐社会的社会管理目标，是契合一致的。

据此，本文试以公共治理为视角，对如何呼应社会管理创新、推进地方立法民主，作一粗浅探讨。

一、培育地方立法的多元主体

强化地方立法机关构成的多元性。推进地方立法民主，要以地方立法机关组成的民主作为前提。立法机关组成民主，意味着代表选举更加普遍、平等、真实，真正体现人民的意志；选出的代表作为立法机关组成人员，不但要具有代表性特征，更要具有功能性内涵。就代表性特征而言，通过间接选举选出来的代表，要能广泛体现出民族、种族、性别、职业等多方面的代表性，从源头上保证多元利益主体在代表结构中有很好的体现；就功能内涵而言，作为行使立法权的主体，代表要具有一定的法律知识、政治素质、参政议政能力，常委会要增加专业性、学者型专职委员，完善与立法相关专业的委员结构。

培育地方立法的多元参与主体。强调地方立法主体的多元化，并非否定地方人大作为地方立法机关的地位和作用，而是主张在地方立法活动过程中，作为权利主体的个人和组织能以参与主体的身份平等地参与进来。这是公共治理“主体多元化”对地方立法民主的重要启示之一。当下，培育地方立法多元参与主体，应当解决以下几个问题：一要明确参与主体的种类。从社会关系主体的总体构成来看，在地方立法领域，除了地方立法机关这一行使地方立法权的主体之外，其余则是与之相对的权利主体，主要包括个人、组织和利益联盟。二要明确参与主体的范围。如何确定这样的参与范围，需要兼顾充分性和必要性，一则尽可能赋予更多的个人和组织以参与主体资格，二则又要设置某种标准来将这种资格授予那些有必要参与的个人和组织。需要特别指出的是，在培育地方立法的多元参与主体时，要注重引导和量力而行。既要顺应多元利益格局对不断拓展权利的主体参与地方立法广度和深度的需要，增强地方立法的民主性和科学性，同时又要理性估计参与主体的参与意识、参与能力，切合地方实际界定参与主体的范围及其对地方立法的参与范围和程度。

二、推动地方立法活动方式的多样化

扩大立法项目的利益代表性。一要加强调查研究，拓展立法项目征集渠道。立法机关要准确把握经济社会发展对地方立法的客观需要，科学地进行立法决策；充分保障代表行使提法规案的权利，创造条件支持他们提出成熟的具有广泛代表性的法规案；不断扩大立法项目征集源头，公开向社会征集立法项目。二要发挥立法综合机构的主导作用，建立科学的项目论证机制。要对项目征集到规划、计划编制进行统筹安排，为相关利益主体提供利益博弈的开放式平台，使确定的立法项目有多元利益代表性。

增强法规起草的民主性。一是拓宽法规案的起草渠道。打破由政府主导法规起草权的局面，强化人大各专门委员会、人大常委会各工作委员会的法规起草职能，充分引入专家、学者的力量，多建立像地方立法咨询专家库这样的智囊组织，切实拓宽法规起草渠道，增加参与起草人员的广泛性和代表性。对部分专业性、技术性较强的地方性法规，可以通过立法招标等形式，有偿委托给高校、科研机构、社会组织、学术团体等组织进行起草。建立起草回避制度，杜绝法规起草过程中的部门利益影响。二是改革和完善法规草案的论证制度。要改变过去只重领导意见与利益相关部门意见的局面，充分考虑利益关联群体的广泛性和利益诉求的真切性，通过调查、听证、座谈等形式，使有利益关联的参与主体能够参与到法规草案的论证过程中来，保证他们的诉求得到反映，利益得到合理反馈。

增进法规审议的合意与共识。首先，充分发挥联组会议和全体会议的审议作用。不断推进联组审议、全体审议的规范化、制度化，从制度上保证组成人员有交换意见、充分沟通的渠道，有效避免组成人员之间的信息不对称，有利于集思广益、达成共识。其次，建立规范的审议意见沟通机制。在统一审议法规草案时，对数量较多、较为分散的不同意见，应全面完整地反映出来。对没有采纳的重要意见，应向提出意见的组成人员进行沟通说明，并在主任会议听取审议修改情况时予以说明。对一些争议较大、涉及利害关系的重要分歧意见，一时难以断定，可以建议暂不进行表决，会后再进行调研论证，确保不发生“多数人的专权”。再次，建立地方性法规草案修正案制度。可以借鉴国外立法程序中对有不同意见的条款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委会组成人员的审议意见，充分发挥其作为立法主体的职能作用，有效解决法规草案审议过程中重大意见分歧。

三、扩大地方立法过程的公开性

建立地方立法公开制度。笼统地讲，立法公开就是“立法程序的每一阶段、每一步骤及其阶段性都应当以社会外界看得见的方式进行，向社会公开，公众有权知悉并取得立法的有关资料和信息”（毕可志：《论建立和完善立法公开制度》）。除法律法规有特别规定应当保密的外，应当公开所有便于公众对地方立法全面了解的资料和信息，既要包括立法依据、背景资料、拟立法案的主要问题等实体内容，也要包括公众参与的途径和方式等程序内容。要注重借鉴国外立法公开的先进经验，结合地方立法实际，不断提高公众对地方立法的可接受性、易参与性。在公开方式上要多样化，充分发挥广电、报纸、网络等媒介的作用；在公开内容上要全面，不仅要有法规草案本身的内容，还要有相关的文书档案等；在公开环节上要按阶段逐步公开，注意立项、起草、审议、表决等不同阶段的特点，选择合适的公开方式。

增强立法机关对参与主体的互动与回应。在地方立法活动过程中，应通过召开听证会、座谈会等形式，邀请相关参与主体参与到立法活动中来。立法机关以普通主体的身份，充分陈述所要听证、座谈事项的全面、真实信息；参与主体以平等的身份对自己所关心的事项进行询问、提出合理的意见与建议，确保在互动过程中，能发出自己所代表利益群体的真实声音。通过充分沟通、协商，立法机关与参与主体“各取所需”，多作换位思考，尽可能增加认同、促进共识。目前，立法机关“注重”吸纳参与主体对地方立法活动的参与，但并不重视参与之后对其合理意见、建议的处理，使参与主体与地方立法机关的互动往往流于一种形式，使参与主体对地方立法民主失去信任，影响了地方立法的效果。立法机关要切实改变“作秀”的心态，重视对参与主体所提意见、建议的处理与回应，不断激发他们参与的热情，进而支持地方性法规的实施。

四、构建促进社会整体利益最大化的地方立法机制

地方立法民主的最高境界，是各立法主体（包括立法权行使主体和立法参与主体）在广泛、充分地沟通、协商基础上达成合意，将这种合意通过一定的技术、形式固化为地方性法规，进而约束、调节多元利益主体的利益诉求，促进社会实现建立在内部平衡机制上的和谐状态。这个过程其实已经隐含了两层意思，一层是各立法主体都以平等的身份进行博弈，另一层是立法机关既是这博弈过程中的一个普通的主体，又以所行使的立法权这一公权为后盾，成为主导、协调整个立法活动的“掌舵者”。

在利益日趋多元化的形势下，各利益主体在参与地方立法过程中，不可避免地会产生利益冲突，地方立法就成了平衡、保护各方利益的最后一道屏障。因此，建立一种什么样的利益平衡机制，就成了关键。在地方立法过程中，各参与方力量有悬殊，博弈的过程不能依靠各方的自觉。强势方会千方百计保全自己的利益，弱势方也会不甘示弱，这样一来，利益矛盾就有激化的危险。立法机关应当找准“掌舵者”的角色定位，充分发挥主导作用，运用有形之手对立法过程进行适当的调控，根据地方立法“自由与秩序、公平与效率辩证统一”的价值取向，积极协调、平衡各方利益，实现民意汇集与社会治理目标的和谐统一。