◎ 文/本刊记者 张永军

五问扶贫“整体战”

◎ 文/本刊记者 张永军

《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布，标志着一场划分片区、多管齐下的扶贫“整体战”打响。这个主战场在我国“11+3”个连片特困地区，这个战略既是对以往工作思路的继承，也是一个创新。

我国在多年扶贫开发中，探索出“整合力量、连片开发，集中攻坚、综合治理”的成功经验，基于连片特困地区全国扶贫对象最多、贫困发生率最高、扶贫工作难度最大等特点，连片特困地区比起常规做法，扶贫政策的综合性、差异化的需求更高，扶贫政策及其他政策的实施效果需求更高。

通过以下“五问”，将我国扶贫工作的“整体战”进行全面的认识。

一问：为什么是现在？

经过近三十年的发展，表面的贫困有了较大缓解，但发展不平衡的矛盾却显得比较突出。特别是一些连片特困地区发展滞后，贫困程度深，已越来越成为我国全面建设小康社会进程中的最大障碍。所以，进一步强调把连片特困地区作为主战场，符合实现全面建设小康社会目标的客观要求。

过去十年扶贫规划的目标任务如期完成之后，留下的难点就需要有更具针对性的举措。中国的绝对贫困人口在分布上表现为大分散、小集中态势，且主要集中在一些连片特殊困难地区，根据这一现实国情，把集中连片特殊困难地区作为扶贫开发主战场是必然选择。国家也有能力、有条件对片区进行集中规划和治理。

二问：哪些县能进入？

“11+3”个片区的划分，是在充分认识贫困区域分布规律的基础上，系统分析不同区域自然地理特征，按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则实施。

各片区区划以县为单位计列，确定过程中有两个重点考虑因素：一是在全国的经济排名比较低，二是可连成一片。具体到划分的指标上，基本依据为2007～2009年县域农民人均纯收入、县域人均财政一般预算收入和县域人均国内生产总值三项指标的三年平均值，并与西部地区同三项指标平均值相比较，低于西部地区平均值的县进入片区初选县名单，再排除不集中连片的县，最终确定进入片区县的名单。

片区内发展约束、发展条件的类似性、革命老区、民族地区和边境地区等因素也是片区划分的重要考虑。

三问：有什么好处？

中央财政专项扶贫资金主要投向国家确定的连片特困地区和扶贫开发工作重点县、贫困村，其中新增部分主要用于连片特困地区。专项扶贫资金分配坚持向西部地区(包括比照适用西部大开发政策的贫困地区)、贫困少数民族地区、贫困边境地区和贫困革命老区倾斜。

除专项扶贫资金外，中央和省级财政大幅度增加对这些地区的一般性转移支付。2012年，中央财政专项扶贫资金的增幅将达到20%以上，并且按照政策要求，把新增的部分主要用于“11+3”片区的发展。

此外加大贫困地区基础设施建设、生态环境和民生工程等投入力度，国家大型项目、重点工程和新兴产业优先向符合条件的特困地区安排，尽快实现贫困地区金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖，国家新增社会保障投入向农村尤其是贫困地区倾斜，农村义务教育学生营养改善计划率先在连片特困地区的680个县(市)试点等政策保障。

四问：如何实现发展与扶贫双目标？

片区扶贫规划首先需要体现出扶贫与发展的联系和区别；其次更需要加强行业之间的相互衔接、更需要体现对片区整体新的扶贫开发需求的回应、更需要为动员全社会支持扶贫提供平台。

依据当前要求，片区扶贫规划以省为单位、以县为基础制定和实施，片区发展既要有综合性规划，也要有专项规划。

原则是突出两个核心、完成六大任务。核心为：一为减贫，即减少贫困人口；二为增收，即提高贫困人口的收入和能力，缩小发展差距。任务是：一是建设区域发展骨干(基础)工程；二是发展特色产业群；三是改善农村基本生产生活条件；四是发展社会事业；五是加强生态建设和环境保护；六是加强人力资源开发。

五问：如何实现内外协调？

一个片区横跨几个省，如何建立有效的协调机制成为最突出的问题。

连片特困地区扶贫攻坚的组织实施主要在现有行政体制下进行。需要跨省协调的重大事项，可以从以下4个层面加强协调：一是国务院扶贫开发领导小组作为扶贫攻坚协调小组，负责总协调；二是根据国务院批复要求，国务院扶贫办、国家发改委将加强对片区规划实施的指导、协调和督促检查工作；三是国家已经明确，每个连片特困地区都有一个联系单位，负责协调推动规划的组织实施；四是片区所跨各省在中央指导下，建立跨省协调机制。除此之外，片区内部协调之外，片区与片区外的协调也要统筹。