王立国， 张天程

（燕山大学经济管理学院，河北秦皇岛 066004）

政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目。[1]从项目的资金来源上看，其本质是公众授予政府代理权，政府代理公众进行投资，其投资项目大多数集中在为社会发展提供服务以及一些非盈利的公益性项目上，往往具有投资大、风险大、影响面大等特点。因此，在整个政府投资项目建设中对项目成本进行科学有效地控制，具有非常重要的意义。

一、中国政府投资项目成本控制存在的问题及危害

就目前中国政府整个投资项目建设而言，从项目最初有投资意向开始到项目投资终结，都不同程度地存在成本失控现象，笔者认为主要表现在以下四个方面：

1.投资项目决策立项过程不规范

项目决策阶段往往脱离实际，一个投资项目的决策立项一般应充分考虑是否符合地区经济和社会发展的需要、当地地理交通位置及主要建设条件等，这些第一手的资料要求设计人员现场实地进行系统调研，而目前中国拟立项目的现场实地考察明显不足，缺乏深层次技术分析和统筹考虑，收集的基础数据不全面或不准确，考察流程也有待进一步规范。投资项目拟立项后缺乏深度的预可研和可研分析、投资意向及机会研究报告、竞争力和风险性分析以及合理的财务分析等，这些文字性的报告往往流于形式，有些地方政府部门甚至出于本位主义，为了自身的政绩考虑，杜撰前期的一系列研究报告资料，欺上瞒下以争取政府投资资金，结果在很大程度上造成了政府投资资金的浪费。项目审批程序不严格、不规范，有程序化倾向，甚至存在商业贿赂现象，这不仅助长了贪腐不正之风，败坏了社会风气，也必然造成总成本的上升，并为工程的安全问题埋下了隐患。

2.投资项目设计思想保守

3.施工管理不力

项目实施过程中对工程量增加的控制不规范，存在随意变更设计的情况，造成施工计划变化、合同更改、交叉施工严重等一系列问题出现。在设计发生变更后，不能及时组织相关技术人员重新采集并处理数据，重新进行系统规划环节欠缺，造成工程停工、返工以及追加投资等情况发生，甚至延误工期，难以控制成本。项目责任人缺乏对整个项目的统筹调配，监督力度不够，部门沟通欠佳，各施工小组仅以完成自身任务为终极目标，致使项目施工时各工序间施工时间相互制约，有的甚至因为质量问题出现返工而严重影响整体工期。在整个项目实施过程中部分项目管理人员甚至受不法利益的驱使存在权钱交易现象，比如采购材料和设备不达标、工程审计滞后、虚增工程量、违反操作规程等，不仅使整个项目实施阶段成本增加，而且由此可能导致的低质量问题也为项目的运营与维护成本的增加埋下了隐患。

4.投资项目后评价失当

项目竣工和总结阶段审核工作做得不细不实，对投资项目缺乏系统的后评价，缺少对项目的质量、进度和造价的实际变化情况的分析总结，甚至存在政府“既当运动员又当裁判员”的内部审核评价模式，使得整个项目竣工后的审核考评工作流于形式。同时由于受专业认知有限和资金投入不足的影响，项目后评价往往会出现统计化的现象，即做了大量的基础性的统计工作，而对项目专业性意见分析深度和广度不够，不能根据项目投资方向和趋势灵活运用评价方法和变更评价侧重点，项目后评价工作浮于表面，因此既不能深入发现投资项目建设过程中出现的问题，也不能为今后的投资项目决策提供具有针对性的科学依据，项目后评价的现实意义没有得到充分的体现。

二、中国政府投资项目成本控制的对策建议

笔者基于上述对中国政府投资项目成本控制中存在的问题分析，结合现实中中国政府对成本控制的实际需求，分别从技术手段和制度建设上对其政府投资项目的成本控制提出可行对策。

1.中国政府投资项目成本控制的技术手段

（1）优化投资项目设计

实质上设计阶段基本确定了建设项目75%的造价，控制工程造价的关键是在设计阶段。[2]中国政府在优化投资项目设计时可从按分配的投资限额来控制设计入手，严格控制总投资额和不合理变更，按照概算不突破估算、预算不突破概算的方式进行各阶段设计，使绝大多数投资项目均控制在投资限额以内。

在确定最终设计方案时进行多方案比较，以整个社会的总效益最大化作为出发点，本着“安全、经济、绿色、适用”的原则，既要进行经济评价，也应考虑其社会价值，广泛听取专家学者的专业意见，必要时可举行听证会等搜集民意，不仅使整个过程阳光化、透明化，而且最大限度地为政府投资项目的成本主体最终从诸多合理设计方案中选出最佳设计方案。在投资项目整个设计过程中，要不断强化主设计人员把技术和经济统一起来的思想意识，要把项目建设期的成本和项目建成后的运营和维护成本都考虑进整个项目的设计中，注意新工艺和新耗材的使用，并通过对整个政府投资项目全程进行科学分解，层层进行限额设计，从而对整个投资项目的设计进行科学优化。

（2）加强项目全面预算管理

根据语言学理论，语言学是以人类语言为研究对象的学科。探索范围包括语言的结构、语言的运用、语言的社会功能和历史发展，以及其他与语言有关的问题[1]。语言是人类社会行为的一种形式，英语语言有许多不同的种类。英语方言是英语语言的一种次类，即是一种语言变体。本文就英国英语方言的定义、特征、语域以及语言体系等方面进行分析研究。

加强项目全面预算管理是有效控制政府投资项目成本的重要手段。对项目进行管理并不是单纯按照合同、设计等被动地对项目资金使用情况进行核实，而是需要借助于预算这一工具来对整个项目进行系统的成本约束，做到财政资金科学化、精细化管理。

全面预算的编制应从预计总收入、总成本和目标利润入手，以加强成本预算为重点，以现金流预算为核心，预算包括项目前期经费、施工工程费、设备采购费、管理费等构成项目总投资的全部支出，可组织财务、审计等方面的业务和技术人员加强对施工图设计和项目预算的审核，最大限度地提高预算准确度。预算管理应贯穿于整个项目的始终，不经批准不准随意突破已确定预算，如因特殊原因确需变更预算的，必须按照正常程序报批和审核，使项目全面预算管理经常化、制度化。

（3）强化项目外部监理

中国政府在整个投资项目中要充分发挥外部监理的作用，杜绝自我的内部监理，要通过公开招投标方式来选择具有相应资质条件的监理单位并真正强化其监理权力，选择监理单位时要充分考虑其监理资质，考察其已监理的工程项目并科学评估已结项目的监理效果，还要分析其监理能力是否真正符合被监理项目的需求，并考虑监理成本。

选定外部监理单位后，要做到充分合理的授权，并明确其在工程计量、质量、签证、预决算、工期、合同文件等各方面的权利和义务，使整个投资成本控制工作的各个阶段自始至终置于科学有效的监理之下，对监理公司反映上来的实际问题，要组织相关专家认真考虑，不能为了监理而监理，使监理流于形式。与此同时还应切实落实监理责任以杜绝监理过程中的失职行为，对项目总监理工程师、各专项监理工程师以及基层监理人员都要建立严格的岗位责任制，完善相应的考核与奖罚制度并严格贯彻执行，真正实现外部监理对工程质量、项目工期以及资金使用的监督和管理。

2.完善中国政府投资项目成本控制的制度建设

（1）项目管理责任人制度

中国政府在整个投资项目管理中应当实行项目管理责任人制度，项目管理责任人对整个项目管理的全过程负责，并在投资项目的各个层级进行管理调控。政府应培养和选拔工作能力强、政治觉悟高、有一定项目管理实际经验的专门项目管理人才，明确其相应责任，并对其进行定期或不定期的考核检查，重点检查其对项目质量、进度和投资的控制，对相关合同的管理，以及各部门间的组织协调力度。同时从长远角度考虑，由于项目管理责任人既要求具备扎实的专业知识，又要求有很强的组织协调管理能力，因而中国政府还应建立与国际惯例接轨的项目管理人才培养制度，加大资金投入和政策扶持，着手培养复合型高素质的具有实际项目管理经验的项目管理专门人才。

（2）项目审批和可行性分析制度

中国政府必须建立一整套科学完善的政府投资项目决策程序，严格落实项目可行性分析报告，使之真正成为政府项目投资决策立项和编制设计任务书的依据。政府要以当前中国的经济形势、市场需求、产业政策为基础，根据国家宏观战略目标的要求对拟投资项目从经济、技术、生态、人文、可持续等各方面进行评价，对其预期经济效益和社会效益进行科学测算和全面论证。政府可组织技术、财务、环保、法律等相关专家学者对项目可行性研究报告的科学性、完整性进行专业分析并出具完善的评审意见，以此作为政府投资项目审批立项的重要参考依据。整个投资项目可行性分析一定要避免纯粹为分析而进行分析的现象，可以运用前文所述的技术手段中的监理手段进行技术保障，坚决反对“边决策、边设计、边实施”的不负责任的草率做法。

（3）项目招投标制度

招投标是项目按期交接、成本控制以及质量保证的基础。中国政府应按相关法律的明文规定和通行的国际惯例在政府投资项目过程中积极引入竞争机制，遵循“公平、公开、公正、诚信”的原则，在项目承发包上实行招投标制度，以保证投资项目承包商和供应商的资质和信誉，从而降低投资项目的成本和风险。在整个招投标过程中，应采取严格有效的管理措施，力求在保证质量的前提下严把价格关，在合理低价中标的基础上，对各种方案从经济上和技术上进行综合对比分析，以期达到资源和组织的最佳配置。

对于不是特别重要的小型工程，为了降低招投标成本和缩短招投标周期可以采用邀请招标的形式，但对于国家特别重大的投资项目，鉴于其特殊性必须依据《中华人民共和国招标投标法》的有关规定，采取公开招投标的形式，不能以任何原因为由简化招投标程序。

（4）项目责任追究制度

中国政府投资项目管理中有一个怪现象：人人都管却很少有人对投资项目中出现的重大投资失误负责，出现问题时往往以“主体难确定、责任难认定”为由推脱，这在很大程度上是由于在整个政府投资项目的各个环节、各个层次上缺乏严格有效的项目责任追究机制所造成的。因此，中国政府有必要严格落实并完善项目责任追究制度，进一步细化并明确项目从立项审批到项目决算各个环节的责任范围和对责任主体的追究方式，使整个政府投资项目的各环节、各层次上所涉及的个人和部门的行为得到有效控制，对违反相关法律法规给国家造成重大损失的，应依法追究当事人的相关法律和行政责任。同时还应完善政府投资项目的事后评价制度，并将相关评价信息及时对外公开，对于存在重大失误的投资项目要及时严格问责。

（5）公众舆论监督制度

整个政府投资项目建设信息必须充分公开，保障公众的知情权、参与权和监督权。要建立系统化的文件公开机制，扩大公共投资项目建设过程中各项事项的公开范围[3]，比如项目招投标过程的公开，资金使用情况以及项目后评价的公示等。从法律上完善公众参与舆论监督内容的规定，特别是程序上的认定，对涉及公众切身利益的重大投资工程项目更要积极吸收公众广泛参与，参与范围在不涉及泄漏国家商业秘密和不影响工程正常进度的前提下，最大限度地涵盖项目周期的各个阶段，并逐步规范公众参与政府投资项目舆论监督的程序，科学分析公众诉求并形成书面文字予以公布，同时还应逐步完善公众舆论监督的保障机制。

三、政府在投资项目成本控制中的关键作用

从对中国政府投资项目成本控制的对策分析不难看出，无论是技术手段的运用还是制度化建设的完善都离不开政府的穿针引线、宏观调配，可见政府在整个投资项目成本控制中具有极其重要的作用。就现阶段中国具体国情而言，笔者认为可先从以下三点入手，逐步强化政府在投资项目成本控制中的主体作用。

1.建立健全法律法规

不断建立健全法律法规，对于从根本上有效控制成本的超支，充分保障政府投资项目的健康运行至关重要。目前，针对中国政府投资项目成本控制的相应法律条文正在不断完善，2011年1月14日，中国审计署发布了《政府投资项目审计规定》，同时废止了2006年1月20日颁布的《政府投资项目审计管理办法》。该《规定》扩充和细化了《审计法》、《审计法实施条例》对政府投资项目审计的内容，提升了投资项目审计层次，进一步明确了政府投资项目审计的内容、成本控制的重点，对项目跟踪审计、竣工决算审计和项目绩效审计等提出了规范性意见。与此同时，各省市也结合地方实际情况制定了相应的更加细化的法规和条文，使政府投资项目成本控制更加有理有据。

2.提高审计监督力度

中国政府应对项目全生命周期进行审计并提高审计监督的力度，即对项目的全过程进行跟踪审计，控制项目从立项到竣工整个流程的经济行为。审计时应以项目建设质量和资金使用为主线，重点审核项目实施环节上程序的合法性、承包单位内部控制制度的健全性以及项目合同是否存在重大变更等情况，不仅能尽早发现项目管理和资金使用中存在的问题，对项目成本进行有效控制，还能对工程项目的建设提供监督和服务，促进项目管理机制的完善。

要充分发挥审计监督的“免疫系统”功能。各级政府审计机关应根据《政府投资项目审计规定》的相关要求，依法实行公告制度，除涉及国家和商业秘密外，逐步实现所有政府投资项目审计结果及整改情况全面、客观向公众公示，对审计过程中出现的违法违纪案件，及时移交司法机关处理，特别是对于发改委批准的政府重点投资建设项目，更应作为审计监督的重点。

3.落实投资项目后评价

政府可组织发改委、财政局、审计局、监察局、规划局、建设局等有关部门成立专门项目后评价小组，或直接委托具有相应资质的中介机构，运用科学、系统的分析评价方法，结合2009年1月1日开始正式施行的《中央政府投资项目后评价管理办法(试行)》的有关规定，从前期准备、成本控制、工程质量、运营情况、经济效益和社会效益等方面进行综合评价，若有特殊需要，也可专门针对整个投资项目的某一阶段开展后评价。与此同时，还应不断细化政府投资项目后评价的内容和指标，构建更科学的项目评价体系，通过对全过程进行总结式回顾，进一步强化政府对投资项目的监管。

项目后评价完成之后，具体实施的中介机构应根据评价情况及时编写《项目后评价报告》，做好项目完工后各数据信息的跟踪工作，比较工程质量和成本的实际变化情况，对政府投资项目成功度进行评分，并及时提交发改委等有关部门组织验收，将相关信息录入数据库进行全面分析和综合考评，以从根本上增强政府公共资金投入的实效性，并为将来新的投资项目的投资决策以及成本控制提供科学依据，促进政府决策水平的提高，同时项目后评价成果也将作为行政问责的重要依据之一。

[1] 孙万江.对加强政府投资建设项目资金管理的思考 [J].中国管理信息化,2011(18):51.

[2] 朱大勇.试论建设项目投资成本的控制 [J].新财经:理论版,2010(9):163.

[3] 杨飞虎.公共投资项目决策公众参与研究 [J].学术论坛,2010(2):98.