■ 吉小雨／文

美国公共外交的推手：美国海外私人投资公司

■ 吉小雨／文

美国政府通过美国海外私人投资公司(Overseas Private Investment Corporation, OPIC)，推动建立影响全球包括新兴国家在内的公共外交平台，增进了美国国内政策的全球理解与认同，促成许多国际合作，公共外交成效显著。

挖掘美国海外私人投资公司数据中的隐藏内容

1961年，美国通过对外援助法（Foreign Assistance Act）并设立国际发展署（Agency for International Development），专门负责监督并执行美国海外援助和私人投资。1969年，美国国会第八次修订外国援助法，并于1971年正式设立海外私人投资公司作为政府机构。

美国海外私人投资公司虽然是美国的政府机构，但是它的最大特点是其运行资金并非通过政府预算拨付，而是一个自负盈亏的政府机构；其机制特点是美国海外私人投资公司通过双边投资协定的国际制度安排，使其取得在东道国的“代位求偿权”，从而使得美国的海外私人投资得到国内可信的保障承诺，并上升到国际法的高度，这样国内国际制度相联系，从而保证了在实践层面的可操作性。

那么美国海外私人投资公司这样一个看似保护投资机制的政府机构又隐藏哪些外交内容呢？而这些外交措施又是如何潜移默化地影响着东道国的相关参与者？文章将通过对美国海外私人投资公司十年（2000—2010）的年度报告进行分析解读。

一、美国海外私人投资公司业务的洲际分布

从图—1中可以看到美国海外私人投资公司的投资重点区域是中东地区和非洲，占到其全年对外投资业务的64%，而2009年美国在中东非洲地区的对外直接投资（FDI），只占其全部对外直接投资的2%左右，这就引发了人们的思考：美国海外私人投资公司为什么如此重视此地？何种利益驱使？

通过图—2可以观察到其在中东地区和非洲的项目数量趋势，有三次明显的迅速上升，分别发生在2004年、2007年和2009年，这就引出另外的问题，为什么这些项目数量会发生激增？与美国的外交政策是否有关？

二、美国海外私人投资公司业务的产业分布

观察图—3可以发现，美国海外私人投资公司有62%的金额集中在金融服务领域，17%集中在电力能源，9%分布在一般服务业，6%在油气能源，6%在交通运输。

从图—4可以观察到，美国海外私人投资公司在金融服务业上的投资持续增长，特别是从2008年起增速加快。通信业在2004年失掉了投资额前五名的位置，让位于人员培训与人道主义项目。服务业受到更多重视，特别是金融服务业。

分析美国海外私人投资公司的公共外交特点

通过以上统计结果中的数据结构和疑问现象，不难发现美国海外私人投资公司在保护其投资利益中，以投资项目形式，“进入，了解，熟悉，影响”东道国相关项目的直接参与者和间接参与者，有着深刻的公共外交政策内涵，值得我们借鉴。

一、进得去：服务美国的地缘政治

拉丁美洲作为美国的传统后院，投资项目的数量和金额始终保持在高位，并平稳发展。而在近十年的发展中，非洲和中东地区的快速增长非常明显，特别是大中东地区概念的提出，美国需要确保其在当地的长期存在。2000年美国国会通过《非洲增长与机遇法》（Africa Growth And Opportunity Act），并在随后的2002年、2004年和2006年分三次进行了框架内的内容修改和延伸，美国海外私人投资公司利用机构优势，承担该项法律的执行任务。这就是为什么图—2有三次激增的波峰现象，美国外交政策需要由能够“进得去”，并且“愿意进”的美国私人企业去承担，传播美国外交政策，影响东道国的企业和民众。例如2003年，在阿富汗克什米尔地区，美国海外私人投资公司贷款300万美元给美国羊毛公司（American Wool-Cashmere Inc），用于在当地设立羊毛的采购、加工工厂。增加当地民众就业，特别是妇女的就业。

同时，美国海外私人投资公司通过设立专项基金，有针对性地对特殊地区和特殊产业进行投资。例如，大量美国的私人基金在得到美国海外私人投资公司的融资担保、政治风险保险后，在非洲和中东地区以“人道主义项目”为旗帜，进行住房、水资源保护、健康食品生产等项目的投资。

二、站得稳：建立美国主导的金融制度

从传统能源主导到现代金融服务业主导，在当地建立稳定的金融制度，迫使当地的资金需求只能从美国和美国提供的渠道得到。从以上数据分析观察到，美国海外私人投资公司支持的业务并不是大规模的基础设施建设，也不是能源的开发，而是金融服务业的建设。美国海外私人投资公司积极鼓励在投资东道国建立稳定的金融制度，这样不但为以后的产业资本进入奠定了良好的金融基础建设，而且也为美国未来影响东道国民众的日常生活习惯，传播美国政治理念奠定了制度基础。

在2010年美国海外私人投资公司的年度报告中，在全球投资产业分布中，有62%的资金是进入到金融服务业领域的。其中一例是为在安哥拉的一家名为Banco Regional do Keve S.A.的项目提供975万美元的融资，目的是扩大该机构的中小企业贷款融资组合。而类似目的的融资在非洲、中东以及东欧都得到了普遍性的扩张。

虽然在美国海外投资公司年度报告的叙述中，大量篇幅叙述的投资项目是社会福利性项目，例如中小学的建设，当地人员的技术培训，清洁水资源的开发，健康食品等等，但是其大量的资金流向却是金融领域，可见占领金融领域在美国的经济和外交政策中的意义。

三、影响广：传播美国的政治理念

在促进和保护投资的同时，美国海外私人投资公司参与制定其在投资东道国的环境与社会政策，促使当地社会经济可持续发展；倡导人文与绿色投资理念，并支持妇女和少数族裔的经营与投资；每年举办数十场推广会和研讨会，强调对投资东道国的企业社会责任。并强调只有采用美国制定的环境、社会与人权标准，东道国才能得到美国相关的投资技术安排。这样就将美国的价值观念、制度标准融入到日常商业行为中。

2010年美国海外私人投资公司联合美国白宫、美国国务院、美国贸易开发署（USTDA）及其他机构共同举办了“企业家精神峰会论坛”，推广美国投资理念，促使机构间互动，积极拓展与保护美国海外投资利益。并且每年海外私人投资公司都会举行数场“拓展视野研讨会”，来促进美国少数族裔和美国妇女进行海外经营和投资，参加过的人数截止到2009年已经超过千人，而且参加研讨会的机构还包括了美国贸易开发署（USTDA）、美国进出口银行、美国商务部、小企业管理局等部门。为了保证投资的健康和可持续性，以及使美国企业在东道国的投资更具有说服力和道德感，美国海外私人投资公司在2010年采用了世界银行的国际金融公司(International Finance Corporation,IFC)的标准，修改和完善了《环境与社会政策说明》（Environmental and Social Policy Statement），进一步强调劳工权、人权保护，并且在应对全球挑战方面发挥作用，包括全球气候变化等问题。在对外投资时，提升应用绿色能源和替代性技术。具体阐明了美国海外私人投资公司支持的海外投资企业具有以下六点要求：1.环境与社会的可持续性。2.低碳和无碳的经济发展方式。3.尊重人权，包括劳工权利和当地社区的权利。4.避免消极影响，或者提供补偿。5.向受影响的当地人提供及时的项目信息。6.有步骤地接受和采取国际公认的劳工权利法律。

四、动力源：企业海外投资的经济利益以及安全保障的诉求与国家公共外交政策目标之间实现了融合

最后一个特点就是其自主盈利能力为这个“外交机构”提供影响外国公众与企业的动力源泉。2010年，美国海外私人投资公司全年净收益2.59亿美元，其中有4%来自政治风险保险收入，43%的收入来自贷款与融资担保的收入，并且融资担保业务从2000年的65.20亿美元增长到2010年的83.70亿美元，增长了28.37%。截止2010年底，美国海外私人投资公司带动国内企业增加了740亿美元的出口，创造了27.4万个美国本土就业岗位。

由于企业的海外投资面临东道国的政治风险等问题，而且美国投资者通常无法得到商业金融机构的融资担保，资金缺口无法弥补。由于商业金融机构对东道国的风险评估程序具有复杂性、周期性长和手续过分繁琐等特点,商业金融机构不愿意发放贷款或提供融资担保服务，这使得欲投资海外的美国私人企业只能寻求具有政府性质的海外私人投资公司来提供融资或融资担保，这样的需求促使美国政府可以以外交政策为优先考虑，有选择性地鼓励和保护海外投资项目。

美国政府有选择地通过投资进入重点地区和重要产业，不但使美国企业获得持续经济利益，而且会使企业产生向母国政府寻求保护既得利益的政策需求。这样美国企业就成为美国政府公共外交政策的实施者，美国海外私人投资公司就是推动美国企业践行公共外交的推手。而美国公共外交的发展又为保护美国企业海外经济利益的持续获得提供了保证。

美国海外私人投资公司作为企业与政府的桥梁，把推动美国公共外交发展，融合在美国企业的对海外经济利益和安全保障的诉求中，从而产生你中有我，我中有你的良性发展效果。这一良好的循环值得关注与借鉴。

上海外国语大学国际关系与外交事务研究院）

（责任编辑：徐海娜）