◎ 李祖鹏 陕西省扶贫开发办公室政策法规处处长

扶贫开发任重而道远

◎ 李祖鹏 陕西省扶贫开发办公室政策法规处处长

我国扶贫开发的历程

改革开放以来，中国的农村贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2010年的2688万人，贫困线标准从1978年的100元提高到2011年的2300元，率先实现了联合国千年发展目标中减贫的要求。细数我国减贫工作的发展，大体经过了五个阶段：

第一阶段是从1978年到1985年的体制改革推动扶贫阶段。农村处于温饱线以下的人口由1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人，贫困线标准也从1978年的100元提高到1985年的206元。陕西未解决温饱的贫困人口由1978年的1200万人，减少到1985年的605万人。

第二阶段是从1986年到1993年，全国范围内开展了有计划、有组织、有针对性的大规模扶贫开发，农村处于温饱线以下的人口由1985年的1．25亿减少到1993年的8000万，贫困线标准也从1986年的206元提高到1994年的625元。陕西未解决温饱的贫困人口由1985年的605万人，减少到1993年的500万人。

第三阶段是1994年到2000年的扶贫攻坚阶段。国务院制定了《国家八七扶贫攻坚计划》，农村处于温饱线以下的人口由1993年的8000万人减少到2000年的3000万人，贫困线标准也从1994年的625元提高到2000年的865元。陕西未解决温饱的贫困人口由1993年的500万人，减少到2000年的382万人。

第四阶段是进入新世纪以来，制定了中国第一个扶贫纲领性文件《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，这一阶段全国扶贫开发的目标由解决剩余贫困人口的温饱问题转入稳定解决贫困人口温饱并以增加贫困人口收入阶段，我国贫困人口从2000年的9422万人减少到2010年的2688万人，贫困线标准也从2000年的865元提高到2010年的1274元。陕西的贫困人口由2000年的817万人，减少到2010年的246万人。

第五阶段是进入新世纪以来的第二个十年，制定了新的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》，扶贫开发工作开始从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距，实现不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房的“两不愁,三保障”的新阶段。中央决定将农民人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，那么对应的扶贫对象规模约为1.28亿人。陕西省制定了2500元的扶贫新标准，而收入在2000元以下的村还有7400多个，收入在1600元以下的低收入人口还有558万。

我国扶贫开发的特点

以陕西为例，新阶段前十年，陕西省扶贫开发工作以科学发展观为指导，坚持开发式扶贫方针，围绕增加贫困人口收入，大力实施整村推进、移民搬迁、产业扶贫、能力建设、外资扶贫、社会扶贫等六大工程，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫携手推进。

一是坚持党的领导，实行政府主导。陕西省相继出台了十年《规划》、加强扶贫工作的《决定》、加强扶贫资源整合的《意见》、实施千企业千村扶助行动的《意见》等一系列政策性文件，每年召开一次扶贫开发工作会议，省级领导带头包抓扶贫点，为扶贫开发深入推进提供了强有力的组织领导保障。

二是扶贫规划的项目全面实施完成。陕西省对10491个村实施了整村推进扶贫，搬迁贫困人口133万人，培训转移贫困家庭劳动力39万人，在1450个贫困村建立了互助资金组织。

三是专项扶贫投入大幅增加。累计投入中省专项财政扶贫资金64.13亿元，其中年度省级财政扶贫资金10年翻了3.5番，2011年达到6.2亿元。

四是社会扶贫深入发展。在实施党政机关事业单位“两联一包”扶贫的同时，开展“千企千村扶助行动”，动员2687家规模以上企业结对帮扶2830个低收入村。

五是贫困地区农村社会保障制度框架初步形成。新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险试点、义务教育阶段“两免一补”、农村中小学生“蛋奶工程”等民生工程在贫困地区得到先试先行。

六是增收减贫成效显著。贫困地区农民人均纯收入10年增长3.2倍，年均增长12.4%，超过了陕西全省的增长速度，2010年达到3617元。农村贫困人口由2000年的817万减少到2010年的246万，贫困人口占农村人口的比例由33.1%下降到11.5%。

扶贫开发工作遇到的问题

一是贫困人口规模依然庞大。

二是集中连片贫困地区的矛盾比较突出。秦巴山区陕西包含29个县、六盘山区陕西包含7个县、吕梁山区陕西包含7个县、陕北白于山区、黄河沿岸土石山区、渭北旱腰带和秦岭北麓地区偏远农村，覆盖60个县区、1061多万人口，自然环境恶劣，基本条件落后，公共服务水平低，群众增收脱贫的难度较大。

三是低收入群体发展机会少的问题比较突出。宏观经济的增长成果未能自动地向贫困地区和贫困群众倾斜。贫困问题表面上看是收入差距大，而实际反映的是能力低和发展机会少。一些富裕的人群掩盖了大部分人的贫困，一些平原、县区的富裕掩盖了山区的贫困。

四是行业扶贫发展滞后的问题比较突出。在专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的格局中，行业扶贫处于自发状态，制度性、计划性不强。扶贫缺少乏统筹协调机制，作用需要进一步发挥。

五是返贫现象比较突出。自然灾害频繁、市场变化莫测，脱贫成果难以巩固，致贫返贫困因素较多。据统计，贫困村遭受严重自然灾害的几率是其它地区的5倍，全省正常年景返贫率10%，灾年可达到15%。

六是个别地方对扶贫开发的长期性和艰巨性认识不足，存在畏难情绪，等靠要思想严重。

七是移民搬迁基础设施配套问题突出，住房建设和社区配套不同步，影响了搬迁户及时入住。

八是行业扶贫、产业扶贫缺乏统筹协调机制，扶贫效果没有充分体现，给予扶贫的作用还得进一步完善和发挥。（本文由记者张永军据“论坛”讲话记录整理）